Европа между поддержкой Киева и страхом собственных изменений: почему проблема членства Украины в ЕС уже не только в Венгрии. Интервью с Леоновым

В первые годы полномасштабной войны расширение ЕС рассматривалось как геополитический ответ на российскую агрессию и сегодня на первый план возвращаются внутренние страхи самого Союза. Речь идет не только о выполнении Украиной технических критериев или проведении реформ. Европейские столицы все чаще ставят перед собой значительно другой вопрос: готов ли вообще Евросоюз интегрировать государство такого масштаба экономически, политически и безопасно.

В течение длительного времени главным препятствием на пути Украины в ЕС считалась позиция отдельных государств, прежде всего Венгрии. Однако, нынешняя дискуссия показывает, что проблема гораздо глубже. Даже там, где существует политическая поддержка Украины, все чаще звучат предостережения относительно влияния украинского аграрного сектора на европейские рынки, перераспределения бюджетных фондов, будущей системы голосования и общего баланса сил внутри объединения.

Учитывая это, в Берлине, Париже и Брюсселе активно ищут промежуточные форматы интеграции. Идеи ассоциированного или частичного членства, постепенной интеграции или "специальных льгот" призваны решить сразу несколько задач: сохранить политический сигнал поддержки Украины, избежать прямого отказа в перспективе членства и одновременно отложить сложные решения на будущее. Однако для Киева такие модели несут и серьезные риски. Временные механизмы могут превратиться в долговременное состояние, а символическая интеграция – заменить полноправное членство. Сложность ситуации заключается в том, что в сфере безопасности Украина практически уже стала неотъемлемой частью новой европейской архитектуры. Многие европейские политики признают: украинская армия, оборонная промышленность и боевой опыт являются одним из ключевых факторов сдерживания России. Получается, что в вопросах безопасности Европа все больше нуждается в Украине, тогда как в вопросах политической интеграции продолжает колебаться.

Своими мыслями по этим и другим вопросам в эксклюзивном интервью для OBOZ.UA поделился исполнительный директор Центра прикладных политических исследований "Пента" Александр Леонов.

– Еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос отметила, что пока нет оснований говорить о вступлении Украины в Европейский Союз до 2027 года. Все выглядит так, что у ЕС нет ни единства, ни политической воли двигаться к конкретной дате членства Украины. Формально – условия для начала переговоров созданы. Фактически – никто не готов сказать, когда и чем этот процесс завершится. Показательно, что даже исчезновение с повестки дня фактора Виктора Орбана не решило проблему. Или она намного глубже, чем политическая воля ЕС относительно евроинтеграции Украины?

– Необходимо понимать, что вступление в Европейский Союз – двустороннее движение. Кроме политической поддержки, Украина должна демонстрировать достаточно хорошую динамику реформ, чтобы мы могли говорить об определенных послаблениях или исключениях. Нельзя сказать, что Европейский Союз не способен принимать политические решения или делать определенные исключения. Но для этого должны быть веские основания. Например, во время самого большого расширения ЕС в состав Союза вошли Румыния и Болгария, которые на тот момент далеко не полностью отвечали критериям членства. Вместе с тем, они демонстрировали очень хорошую динамику реформ, поэтому им дали своеобразный аванс. Уже будучи членами ЕС, они подтягивались к необходимым стандартам. Фактически сейчас очень мягко начали тестировать вариант, о котором говорит канцлер Германии Фридрих Мерц – активнее привлекать Украину в европейские структуры еще до полноценного членства, но без права голоса. Последняя неформальная встреча министров иностранных дел с участием представителя Украины на Кипре очень напоминала именно такой подход. Украина участвует в обсуждениях, но окончательные решения пока будут приниматься без нее.

– Сегодня тоже существуют геополитические причины для такого решения, но уже в отношении Украины. Понятно, что страна технически пока не соответствует всем критериям членства. Готов ли Евросоюз к геополитическому расширению на фоне российской угрозы, или он окончательно уже отказался от идеи о том, что новые страны могут быть приняты по таким причинам?

– Я думаю, ситуация несколько сложнее. Есть еще одна проблема, о которой в Украине не очень любят говорить. Если посмотреть последние независимые оценки евроинтеграционного процесса, то они показывают, что Украина в последние годы существенно отстает от Молдовы по темпам выполнения необходимых реформ. Настолько, что некоторое время даже обсуждалась возможность разделить общий трек продвижения Украины и Молдовы в ЕС. Для Украины это был очень неприятный сигнал. Когда страны движутся вместе, формируется сложная система взаимной поддержки. Одни государства поддерживают одну страну-кандидата, другие – другую. Пересечение интересов помогает обоим продвигаться быстрее.

Да, война является чрезвычайно важным фактором. Будем откровенны: если бы не полномасштабное вторжение, Украина вряд ли так быстро приблизилась бы к началу переговоров о вступлении. В начале 2022 года отношения между Украиной и ЕС фактически находились в состоянии стагнации. Однако сегодня мы открыто слышим от партнеров, что многие реформы не выполняются. Например, в прошлом году Украина не выполнила часть условий программы Ukraine Facility, из-за чего недополучила более трех миллиардов евро. Сейчас финансовая поддержка все больше привязывается к выполнению конкретных обязательств.

Если говорить об антикоррупционном направлении, то из правительственных документов фактически исчез ряд обязательств, которые Украина ранее брала на себя перед Европейским Союзом. Речь идет о конкурсном избрании генерального прокурора, директора ГБР, реформе самого ГБР и других вопросах. Кроме того, было довольно жесткое заявление Марты Кос о том, что после конфликта вокруг НАБУ и САП уровень доверия между украинской властью и ЕС существенно пострадал и до сих пор полностью не восстановился. Так же есть вопросы относительно отношений с оппозицией. Думаю, встреча Владимира Зеленского с Петром Порошенко во многом была сигналом именно для европейских партнеров о необходимости хотя бы частично нормализовать политический диалог.

Отдельно существует история с санкциями и судебными процессами. Дополнительное внимание в Европе привлекло то, что отдельные жалобы уже оказались на рассмотрении европейских институтов еще до завершения всех процедур в Украине. Это тоже становится предметом дискуссий.

Существуют также довольно нетипичные для ЕС сигналы. Например, контакты европейских чиновников с украинскими политиками в контексте судебных процессов или официальные комментарии представителей Еврокомиссии по отдельным украинским делам. Обычно Брюссель очень осторожно относится к внутриполитическим конфликтам государств-партнеров. Все это свидетельствует о наличии определенных проблем. Вместе с тем необходимо понимать главное. Стратегическое политическое решение о том, что Украина должна стать частью Европейского Союза, фактически уже принято. Но в ЕС не хотят повторения ситуации, подобной венгерской. Союз много лет не знал, как реагировать на внутреннюю трансформацию Венгрии при правлении Виктора Орбана. Поэтому вопрос демократических стандартов сегодня воспринимается очень серьезно.

Украине, по моему мнению, не стоит концентрироваться на датах 2027 или 2028 года. Гораздо важнее ориентироваться на следующую волну расширения ЕС. И то, что Украина до сих пор остается среди стран, которые рассматриваются как кандидаты на будущее расширение, уже является важным достижением. Особенно если учесть, что по многим показателям мы отстаем от лидеров этого процесса, а Грузия вообще потеряла свои позиции. Поэтому реалистичный ориентир – это 2029-2030 годы. За это время необходимо сделать максимум, чтобы политическое решение о вступлении было принято даже в том случае, если часть технических критериев еще будет находиться на завершающей стадии выполнения. Но для этого нужно демонстрировать реальную динамику реформ.

– Относительно этой динамики. Вы говорите о 2030 году. Но в последнее время в европейских структурах звучат и значительно более осторожные оценки. В частности, западные медиа ссылаются на выводы Еврокомиссии, где говорится о том, что при нынешних темпах Украине может понадобиться еще 10-15 лет для полного достижения необходимых стандартов. Насколько, по вашему мнению, такая оценка соответствует реальности?

– Многое зависит от самой Украины. Посмотрим на Молдову, которая сейчас очень активно продвигает необходимые реформы. Вспомним также пример Румынии и Болгарии, которые в свое время были приняты в ЕС с определенным авансом. Здесь важным будет и фактор общей обороны. Именно в этой сфере Украина уже сегодня может предложить Европейскому Союзу уникальный опыт и возможности. Да, внутренние документы могут содержать разные прогнозы. Но история показывает, что политические решения иногда меняют логику процесса. Я помню высказывания отдельных европейских чиновников в начале 1990-х годов относительно стран Балтии. Тогда также звучали сомнения, зачем им членство в ЕС и насколько оно реалистично. Но уже в начале 2000-х эти государства стали полноправными членами Союза. Поэтому есть документы, есть формальные оценки, но есть и политическая воля. Если сложатся необходимые условия, соответствующие решения могут быть приняты значительно быстрее, чем прогнозируют сегодня отдельные аналитические расчеты.

– Канцлер Германии Фридрих Мерц предложил предоставить Украине особый статус "ассоциированного члена" Евросоюза до полноправного членства в Евросоюзе. В письме к руководству ЕС он поясняет, как должно выглядеть такое членство – Украина сначала не получит полноправного членства и права голоса, но будет более тесно интегрирована в институты ЕС. Насколько, на ваш взгляд, такой вариант может быть приемлемым для Украины как промежуточный этап на пути к полноправному членству?

– Я думаю, что эта идея появилась прежде всего для того, чтобы продемонстрировать определенную динамику продвижения Украины в Европейский Союз. До этого преобладали чисто технические процедуры, которые можно было проходить постепенно. Но давайте будем откровенными – Украина тоже упустила несколько возможностей. Вспомним момент, когда для получения статуса кандидата нам выдвинули семь условий. Причем эти требования были сформулированы довольно широко и оставляли пространство для быстрого выполнения. Но даже при таких условиях Украина не смогла выполнить их в установленные сроки.

В Брюсселе тогда также не скрывали разочарования. Ведь многие процедуры специально упростили, чтобы ускорить евроинтеграционный процесс. Обычно критерии намного конкретнее и жестче. Тогда действительно существовало ожидание, что сопротивление российской агрессии станет дополнительным аргументом для быстрого продвижения Украины. Если вспомнить хронологию, оценка выполнения требований должна была быть готова весной 2023 года, а уже летом Украина могла получить очень сильный политический аргумент накануне саммита НАТО. Но этот момент был упущен. Таких примеров можно привести немало. До истории вокруг НАБУ и САП, которая серьезно повлияла на уровень доверия между Украиной и ЕС, европейские институции старались максимально осторожно комментировать внутриполитические процессы в Украине. После этого тональность разговоров стала значительно жестче.

Есть еще один важный момент. Когда Европейский Союз начинает жестко разговаривать со страной-кандидатом, это не всегда плохой сигнал. Наоборот, это нормальная часть процесса интеграции. Все государства, которые проходили путь к членству, сталкивались с очень придирчивой проверкой, критикой и требованиями. Причем сложные переговоры будут ждать не только с Брюсселем. Нас ожидают непростые дискуссии с соседними государствами. Венгрия поднимает вопрос национальных меньшинств. Польша также периодически возвращается к чувствительным темам в двусторонних отношениях.

Важность переговорного процесса заключается именно в том, что существует европейский арбитраж. Даже те же требования по венгерскому меньшинству обсуждаются уже в рамках европейских стандартов и процедур. Украина имеет возможность апеллировать к европейским правилам и требовать объективной оценки. Поэтому впереди будет сложный разговор об экономике, межгосударственных отношениях, верховенстве права и Копенгагенских критериях. Но главное – чтобы этот процесс начался и чтобы Украина продолжала двигаться вперед. В то же время существуют и предостережения. Достаточно посмотреть на Турцию, которая десятилетиями находится в статусе страны-кандидата, но так и не смогла перейти к завершающей стадии интеграции. В значительной степени из-за проблем с демократическими реформами.

– Тогда возникает вопрос выбора. Стоит ли Украине соглашаться на такой промежуточный формат интеграции – условно говоря, ассоциированное членство с частичным участием в европейских структурах? Или, наоборот, нужно настаивать исключительно на полноправном членстве? Сегодня украинская власть довольно скептически относится к таким идеям, опасаясь, что Украина может оказаться в ситуации Турции, когда промежуточный статус растягивается на десятилетия.

– Я бы не называл эту идею однозначно негативной и такой, которую нужно отбрасывать сразу. Все зависит от условий. Самое важное – чтобы такой формат не стал заменой полноправному членству. Если это промежуточный этап на пути к вступлению, тогда его можно рассматривать. Собственно, сам Мерц говорит именно об этом. С одной стороны, Украина стремится к полноправному членству. С другой – существуют объективные трудности, которые затрудняют быстрое принятие такого решения. Например, если Украина получит возможность участвовать в заседаниях европейских институций, это уже создает дополнительные возможности для продвижения украинских интересов. Даже без права голоса присутствие за столом переговоров имеет большое значение.

Не менее важным является вопрос доступа к европейским программам и финансовым механизмам. Если Украина будет интегрирована в них хотя бы частично, это откроет дополнительные возможности для финансирования оборонных проектов, восстановления и развития инфраструктуры. В таком случае, значительная часть решений по поддержке Украины постепенно переходит из политической плоскости в техническую. А это всегда более стабильно. Возможно, именно на этом этапе Украина сможет присоединиться и к отдельным элементам евробезопасной архитектуры, которая сейчас активно формируется. Поэтому вопрос не в самом формате, а в том, какие именно права, гарантии и возможности он будет предусматривать для Украины.

– Среди предложений Мерца упоминается и возможность распространения на Украину механизмов взаимной помощи, предусмотренных статьей 42.7 Договора о ЕС. Может ли возникнуть ситуация, когда интеграция в сфере безопасности будет опережать политическую?

– Теоретически, это вполне возможно. Мы уже видели обсуждение возможности размещения в Украине военных контингентов отдельных европейских государств даже без привязки к членству в ЕС или НАТО. Фактически это элемент неформального союза по безопасности. Если на территории страны находятся военные союзных государств, это автоматически создает дополнительные гарантии сдерживания. Более того, Украина может быть интегрирована в более широкие форматы сотрудничества, которые выходят за пределы самого Европейского Союза. Примером является коалиция желающих, в которую входят не только члены ЕС, но и Великобритания, Норвегия, Канада, Австралия и другие партнеры.

В целом, нынешняя ситуация демонстрирует, что традиционные модели интеграции постепенно меняются. В Европе все активнее ищут новые форматы сотрудничества в сфере безопасности. В последнее время даже звучат дискуссии о возможном возвращении Великобритании в европейские интеграционные процессы в том или ином формате. А для Украины роль Лондона в сфере безопасности чрезвычайно важна. Поэтому сегодня возможны различные сценарии, которые еще несколько лет назад казались абсолютно нереалистичными.

– Какого развития событий вы ожидаете в ближайшее время? Мы увидим открытие переговорных кластеров и дальнейшее постепенное движение по стандартной европейской процедуре? Или все же активизируется дискуссия о промежуточных форматах интеграции, которые могли бы удовлетворить и Европейский Союз, и Украину?

– Многое будет зависеть от самой Украины. Открытие переговорных кластеров будет важным и символическим шагом. Но дальше все будет определяться темпами реформ, выполнением антикоррупционных обязательств, качеством государственного управления и уровнем доверия между Украиной и европейскими партнерами. Лично я считаю, что сильным сигналом для Брюсселя могло бы стать обновление политической архитектуры внутри страны – формирование новой парламентской коалиции и нового правительства, которое имело бы широкий уровень доверия как внутри государства, так и среди западных партнеров. В таком случае, процесс интеграции мог бы получить дополнительный импульс.

Пока мы не видим системных изменений в этом направлении. Но в то же время, Владимир Зеленский уже проводит консультации с различными политическими силами, в том числе и представителями оппозиции. Поэтому не исключено, что определенные политические сдвиги могут произойти в ближайшее время. Именно от внутренних решений Украины в значительной степени будет зависеть скорость ее движения в Европейский Союз.