Європа між підтримкою Києва та страхом власних змін: чому проблема членства України в ЄС вже не лише в Угорщині. Інтерв’ю з Леоновим

У перші роки повномасштабної війни розширення ЄС розглядалося як геополітична відповідь на російську агресію та сьогодні на перший план повертаються внутрішні страхи самого Союзу. Йдеться не лише про виконання Україною технічних критеріїв чи проведення реформ. Європейські столиці дедалі частіше ставлять перед собою значно інше питання: чи готовий взагалі Євросоюз інтегрувати державу такого масштабу економічно, політично та безпеково.

Протягом тривалого часу головною перешкодою на шляху України до ЄС вважалася позиція окремих держав, насамперед Угорщини. Однак, чинна дискусія показує, що проблема набагато глибша. Навіть там, де існує політична підтримка України, дедалі частіше звучать застереження щодо впливу українського аграрного сектору на європейські ринки, перерозподілу бюджетних фондів, майбутньої системи голосування та загального балансу сил усередині об'єднання.

Зважаючи на це, у Берліні, Парижі та Брюсселі активно шукають проміжні формати інтеграції. Ідеї асоційованого або часткового членства, поступової інтеграції чи "спеціальних пільг" покликані вирішити одразу кілька завдань: зберегти політичний сигнал підтримки України, уникнути прямої відмови у перспективі членства та водночас відкласти найскладніші рішення на майбутнє. Проте для Києва такі моделі несуть і серйозні ризики. Тимчасові механізми можуть перетворитися на довготривалий стан, а символічна інтеграція – замінити повноправне членство. Складність ситуації полягає у тому, що у сфері безпеки Україна практично вже стала невід'ємною частиною нової європейської архітектури. Багато європейських політиків визнають: українська армія, оборонна промисловість та бойовий досвід є одним із ключових факторів стримування Росії. Виходить, що у питаннях безпеки Європа дедалі більше потребує України, тоді як у питаннях політичної інтеграції продовжує вагатися.

Своїми думками щодо цих та інших питань у ексклюзивному інтерв'ю для OBOZ.UA поділився виконавчий директор Центру прикладних політичних досліджень "Пента" Олександр Леонов.

– Єврокомісарка з питань розширення Марта Кос зазначила, що наразі немає підстав говорити про вступ України до Європейського Союзу до 2027 року. Все виглядає так, що у ЄС немає ані єдності, ані політичної волі рухатися до конкретної дати членства України. Формально – умови для початку переговорів створені. Фактично – ніхто не готовий сказати, коли і чим цей процес завершиться. Показово, що навіть зникнення з порядку денного фактору Віктора Орбана не розв’язало проблеми. Чи вона набагато глибша, аніж політична воля ЄС щодо євроінтеграції України?

– Треба розуміти, що вступ до Європейського Союзу – двосторонній рух. Окрім політичної підтримки, Україна має демонструвати достатньо хорошу динаміку реформ, щоб ми могли говорити про певні послаблення чи винятки. Не можна сказати, що Європейський Союз не здатний ухвалювати політичні рішення або робити певні винятки. Але для цього мають бути вагомі підстави. Наприклад, під час найбільшого розширення ЄС до складу Союзу увійшли Румунія та Болгарія, які на той момент далеко не повністю відповідали критеріям членства. Водночас вони демонстрували дуже хорошу динаміку реформ, тому їм дали своєрідний аванс. Уже будучи членами ЄС, вони підтягувалися до необхідних стандартів. Фактично зараз дуже м'яко почали тестувати варіант, про який говорить канцлер Німеччини Фрідріх Мерц – активніше залучати Україну до європейських структур ще до повноцінного членства, але без права голосу. Остання неформальна зустріч міністрів закордонних справ за участю представника України на Кіпрі дуже нагадувала саме такий підхід. Україна бере участь в обговореннях, але остаточні рішення поки що ухвалюватимуться без неї.

– Сьогодні теж існують геополітичні причини для такого рішення, але вже щодо України. Зрозуміло, що країна технічно поки не відповідає усім критеріям членства. Чи готовий Євросоюз до геополітичного розширення на тлі російської загрози, чи він остаточно вже відмовився від ідеї про те, що нові країни можуть бути прийняті з таких причин?

– Я думаю, ситуація дещо складніша. Є ще одна проблема, про яку в Україні не дуже люблять говорити. Якщо подивитися останні незалежні оцінки євроінтеграційного процесу, то вони показують, що Україна останніми роками суттєво відстає від Молдови за темпами виконання необхідних реформ. Настільки, що певний час навіть обговорювалася можливість розділити спільний трек просування України та Молдови до ЄС. Для України це був дуже неприємний сигнал. Коли країни рухаються разом, формується складна система взаємної підтримки. Одні держави підтримують одну країну-кандидата, інші – іншу. Перетин інтересів допомагає обом просуватися швидше.

Так, війна є надзвичайно важливим фактором. Будьмо відвертими: якби не повномасштабне вторгнення, Україна навряд чи так швидко наблизилася б до початку переговорів про вступ. На початку 2022 року відносини між Україною та ЄС фактично перебували у стані стагнації. Проте, сьогодні ми відкрито чуємо від партнерів, що багато реформ не виконуються. Наприклад, торік Україна не виконала частину умов програми Ukraine Facility, через що недоотримала понад три мільярди євро. Зараз фінансова підтримка дедалі більше прив'язується до виконання конкретних зобов'язань.

Якщо говорити про антикорупційний напрямок, то з урядових документів фактично зникла низка зобов'язань, які Україна раніше брала на себе перед Європейським Союзом. Йдеться про конкурсне обрання генерального прокурора, директора ДБР, реформу самого ДБР та інші питання. Крім того, була доволі жорстка заява Марти Кос про те, що після конфлікту щодо НАБУ і САП рівень довіри між українською владою та ЄС суттєво постраждав й досі повністю не відновився. Так само є питання щодо відносин із опозицією. Думаю, зустріч Володимира Зеленського з Петром Порошенком багато у чому була сигналом саме для європейських партнерів про необхідність хоча б частково нормалізувати політичний діалог.

Окремо існує історія із санкціями та судовими процесами. Додаткову увагу в Європі привернуло те, що окремі скарги вже опинилися на розгляді європейських інституцій ще до завершення всіх процедур в Україні. Це теж стає предметом дискусій.

Існують також досить нетипові для ЄС сигнали. Наприклад, контакти європейських посадовців із українськими політиками у контексті судових процесів або офіційні коментарі представників Єврокомісії щодо окремих українських справ. Зазвичай Брюссель дуже обережно ставиться до внутрішньополітичних конфліктів держав-партнерів. Усе це свідчить про наявність певних проблем. Водночас необхідно розуміти головне. Стратегічне політичне рішення про те, що Україна має стати частиною Європейського Союзу, фактично вже ухвалене. Але в ЄС не хочуть повторення ситуації, подібної до угорської. Союз багато років не знав, як реагувати на внутрішню трансформацію Угорщини за правління Віктора Орбана. Тому питання демократичних стандартів сьогодні сприймається дуже серйозно.

Україні, на мою думку, не варто концентруватися на датах 2027 чи 2028 року. Набагато важливіше орієнтуватися на наступну хвилю розширення ЄС. І те, що Україна досі залишається серед країн, які розглядаються як кандидати на майбутнє розширення, уже є важливим досягненням. Особливо якщо врахувати, що за багатьма показниками ми відстаємо від лідерів цього процесу, а Грузія взагалі втратила свої позиції. Тому реалістичний орієнтир – це 2029-2030 роки. За цей час необхідно зробити максимум, щоб політичне рішення про вступ було ухвалене навіть у тому випадку, якщо частина технічних критеріїв ще перебуватиме на завершальній стадії виконання. Але для цього потрібно демонструвати реальну динаміку реформ.

– Щодо цієї динаміки. Ви говорите про 2030 рік. Але останнім часом у європейських структурах лунають і значно обережніші оцінки. Зокрема, західні медіа посилаються на висновки Єврокомісії, де йдеться про те, що за нинішніх темпів Україні може знадобитися ще 10-15 років для повного досягнення необхідних стандартів. Наскільки, на вашу думку, така оцінка відповідає реальності?

– Багато залежить від самої України. Подивімося на Молдову, яка зараз дуже активно просуває необхідні реформи. Згадаємо також приклад Румунії та Болгарії, які свого часу були прийняті до ЄС із певним авансом. Тут важливим буде і фактор спільної оборони. Саме в цій сфері Україна вже сьогодні може запропонувати Європейському Союзу унікальний досвід і можливості. Так, внутрішні документи можуть містити різні прогнози. Але історія показує, що політичні рішення інколи змінюють логіку процесу. Я пам'ятаю висловлювання окремих європейських чиновників на початку 1990-х років щодо країн Балтії. Тоді також лунали сумніви, навіщо їм членство в ЄС і наскільки воно реалістичне. Проте, вже на початку 2000-х ці держави стали повноправними членами Союзу. Тому є документи, є формальні оцінки, але є й політична воля. Якщо складуться необхідні умови, відповідні рішення можуть бути ухвалені значно швидше, аніж прогнозують сьогодні окремі аналітичні розрахунки.

– Канцлер Німеччини Фрідріх Мерц запропонував надати Україні особливий статус "асоційованого члена" Євросоюзу до повноправного членства в Євросоюзі. У листі до керівництва ЄС він викладає, як має виглядати таке членство – Україна спочатку не набуде повноправного членства та права голосу, однак буде більш тісно інтегрована до інститутів ЄС. Наскільки, на ваш погляд, такий варіант може бути прийнятним для України як проміжний етап на шляху до повноправного членства?

– Я думаю, що ця ідея з'явилася насамперед для того, щоб продемонструвати певну динаміку просування України до Європейського Союзу. До цього переважали суто технічні процедури, які можна було проходити поступово. Але давайте будемо відвертими – Україна теж втратила кілька можливостей. Згадаємо момент, коли для отримання статусу кандидата нам висунули сім умов. Причому ці вимоги були сформульовані доволі широко і залишали простір для швидкого виконання. Проте навіть за таких умов Україна не змогла виконати їх у визначені терміни.

У Брюсселі тоді також не приховували розчарування. Адже багато процедур спеціально спростили, щоб прискорити євроінтеграційний процес. Зазвичай критерії набагато конкретніші та жорсткіші. Тоді дійсно існувало очікування, що опір російській агресії стане додатковим аргументом для швидшого просування України. Якщо пригадати хронологію, оцінка виконання вимог мала бути готова навесні 2023 року, а вже влітку Україна могла отримати дуже сильний політичний аргумент напередодні саміту НАТО. Але цей момент було втрачено. Таких прикладів можна навести чимало. До історії навколо НАБУ та САП, яка серйозно вплинула на рівень довіри між Україною та ЄС, європейські інституції намагалися максимально обережно коментувати внутрішньополітичні процеси в Україні. Після цього тональність розмов стала значно жорсткішою.

Є ще один важливий момент. Коли Європейський Союз починає жорстко розмовляти з країною-кандидатом, це не завжди поганий сигнал. Навпаки, це нормальна частина процесу інтеграції. Усі держави, які проходили шлях до членства, стикалися з дуже прискіпливою перевіркою, критикою та вимогами. Причому складні переговори чекатимуть не лише з Брюсселем. Нас очікують непрості дискусії із сусідніми державами. Угорщина порушує питання національних меншин. Польща також періодично повертається до чутливих тем у двосторонніх відносинах.

Важливість переговорного процесу полягає саме у тому, що існує європейський арбітраж. Навіть ті самі вимоги щодо угорської меншини обговорюються вже у рамках європейських стандартів і процедур. Україна має можливість апелювати до європейських правил і вимагати об'єктивної оцінки. Тому попереду буде складна розмова про економіку, міждержавні відносини, верховенство права та Копенгагенські критерії. Але головне – щоб цей процес розпочався і щоб Україна продовжувала рухатися вперед. Водночас існують і застереження. Достатньо подивитися на Туреччину, яка десятиліттями перебуває у статусі країни-кандидата, але так і не змогла перейти до завершальної стадії інтеграції. Значною мірою через проблеми з демократичними реформами.

– Тоді постає питання вибору. Чи варто Україні погоджуватися на такий проміжний формат інтеграції – умовно кажучи, асоційоване членство з частковою участю в європейських структурах? Чи, навпаки, потрібно наполягати виключно на повноправному членстві? Сьогодні українська влада доволі скептично ставиться до таких ідей, побоюючись, що Україна може опинитися у ситуації Туреччини, коли проміжний статус розтягується на десятиліття.

– Я би не називав цю ідею однозначно негативною і такою, яку потрібно відкидати відразу. Усе залежить від умов. Найважливіше – щоб такий формат не став заміною повноправного членства. Якщо це проміжний етап на шляху до вступу, тоді його можна розглядати. Власне, сам Мерц говорить саме про це. З одного боку, Україна прагне повноправного членства. З іншого – існують об'єктивні труднощі, які ускладнюють швидке схвалення такого рішення. Наприклад, якщо Україна отримає можливість брати участь у засіданнях європейських інституцій, це вже створює додаткові можливості для просування українських інтересів. Навіть без права голосу присутність за столом переговорів має велике значення.

Не менш важливим є питання доступу до європейських програм та фінансових механізмів. Якщо Україна буде інтегрована до них хоча б частково, це відкриє додаткові можливості для фінансування оборонних проєктів, відбудови та розвитку інфраструктури. У такому випадку, значна частина рішень щодо підтримки України поступово переходить із політичної площини в технічну. А це завжди стабільніше. Можливо, саме на цьому етапі Україна зможе приєднатися й до окремих елементів євробезпекової архітектури, яка зараз активно формується. Тому питання не в самому форматі, а в тому, які саме права, гарантії та можливості він передбачатиме для України.

– Серед пропозицій Мерца згадується і можливість поширення на Україну механізмів взаємної допомоги, передбачених статтею 42.7 Договору про ЄС. Чи може виникнути ситуація, коли безпекова інтеграція випереджатиме політичну?

– Теоретично, це цілком можливо. Ми вже бачили обговорення можливості розміщення в Україні військових контингентів окремих європейських держав навіть без прив'язки до членства в ЄС чи НАТО. Фактично це елемент неформального безпекового союзу. Якщо на території країни перебувають військові союзних держав, це автоматично створює додаткові гарантії стримування. Більше того, Україна може бути інтегрована у ширші формати співпраці, які виходять за межі самого Європейського Союзу. Прикладом є коаліція охочих, до якої входять не лише члени ЄС, а й Велика Британія, Норвегія, Канада, Австралія та інші партнери.

Загалом нинішня ситуація демонструє, що традиційні моделі інтеграції поступово змінюються. У Європі дедалі активніше шукають нові формати співпраці у безпековій сфері. Останнім часом навіть лунають дискусії про можливе повернення Великої Британії до європейських інтеграційних процесів у тому чи іншому форматі. А для України роль Лондона у сфері безпеки є надзвичайно важливою. Тому сьогодні можливі різні сценарії, які ще кілька років тому здавалися абсолютно нереалістичними.

– Якого розвитку подій ви очікуєте найближчим часом? Ми побачимо відкриття переговорних кластерів й подальший поступовий рух за стандартною європейською процедурою? Чи все ж таки активізується дискусія щодо проміжних форматів інтеграції, які могли б задовольнити і Європейський Союз, і Україну?

– Багато залежатиме від самої України. Відкриття переговорних кластерів буде важливим і символічним кроком. Але далі все визначатиметься темпами реформ, виконанням антикорупційних зобов'язань, якістю державного управління та рівнем довіри між Україною і європейськими партнерами. Особисто я вважаю, що сильним сигналом для Брюсселя могло б стати оновлення політичної архітектури всередині країни – формування нової парламентської коаліції та нового уряду, який мав би широкий рівень довіри як усередині держави, так і серед західних партнерів. У такому випадку процес інтеграції міг би отримати додатковий імпульс.

Поки що ми не бачимо системних змін у цьому напрямку. Але водночас Володимир Зеленський уже проводить консультації з різними політичними силами, зокрема, й представниками опозиції. Тому не виключено, що певні політичні зрушення можуть відбутися найближчим часом. Саме від внутрішніх рішень України значною мірою залежатиме швидкість її руху до Європейського Союзу.