Новая волна реформ, или Как реформировать нереформируемое?

Спустя почти три месяца после инаугурации главы государства большинство украинцев не только не разочаровались в новом президенте, но и пополнили число его сторонников.

Если верить опросу компании Research&Branding Group, проведенному в преддверии 100 дней президентства Виктора Януковича, положительно его деятельность и работу его команды оценивают более 55% жителей страны (не одобряют - лишь четверть опрошенных респондентов).

Безусловно, большим достижением, по мнению экспертов, стали начатые Виктором Януковичем реформы. Конечно, каких-то прорывов в социально-экономической ситуации не было и быть не могло ( а что, кстати, можно сделать за 100 дней?!), но команде президента удалось остановить падение экономики и заложить определенный фундамент на будущее.

Конечно, определенный скептицизм есть: за 19 лет независимости в Украине «правило» почти столько же Кабминов. Каждое новое правительство начинало свою работу с того, что объявляло о проведении реформ. Итогом такого «реформирования» стал полный хаос как в различных отраслях (экономике, образовании, культуре), так и в системе государственного управления.

Созданный при новом правительстве Комитет экономических реформ призван помочь Украине выйти на равный международный уровень с ведущими странами мира по экономическому развитию. Поэтому «Обозреватель» и решил поговорить с членом этого Комитета, известным украинским экспертом, директором Бюро экономических и социальных технологий ВАЛЕРИЕМ ГЛАДКИМ

Валерий, прежде чем начать реформирование государства, государству надо реформироваться самому, со старыми советскими методами управления сделать ничего невозможно. Может, это и есть на сегодня самая главная реформа?

За годы независимости Украины каждый ее гражданин убедился, насколько устаревшей, некачественной, да просто бессмысленной является бюрократическая система в стране. Это не удивительно, поскольку работа рядового госслужащего, подчеркиваю – рядового, является не только не престижной, но и малооплачиваемой. Сегодня страна действительно остро испытывает недостаток квалифицированных кадров в сфере государственного управления. И основной проблемой здесь является и недостаток образования у чиновников, и отсутствие профессиональной подготовки госслужащих, и низкий, иногда парадоксальный уровень подбора персонала (и очень часто, как мы знаем, откровенное кумовство).

Правительство действительно обещает в скором времени ряд перемен по этому вопросу, например, была разработана программа стратегии государственной кадровой политики на 2011–2020 гг. По моему мнению, программа подготовлена на достаточно высоком уровне. Этот проект включает в себя не только определение основных проблем в кадровой политике в государственном управлении, в экономической, социальной, гуманитарной, научной сферах, но и определяет главные цели и конкретные шаги, которые нас должны привести к поставленным целям.

Кстати, среди возможных реформ наибольшую поддержку у граждан страны получили те, которые не касаются большинства жителей, а именно – отмена льгот для госслужащих (43%) и сокращение их численности (34%). Т.е. уже сейчас необходимы реформы, которые ограничивают полномочия и беcпредел чиновничества. Мы на собственном опыте знаем, чем больше государство «заботится» о пенсиях, «бесплатном образовании» , «бесплатной медицине», сельском хозяйстве и ЖКХ, тем лучше живется государственной бюрократии и хуже - оставшейся части налогоплательщиков.

Реформирование государственного управления – действительно важнейшая задача: ну как без профессиональных и подготовленных кадров надеяться на успешное развитие государства? Но инициатива Президента по созданию кадрового резерва будет реализована в том случае, если произойдет разделение на административные и политические должности. Нам необходимо сформировать класс карьерных чиновников, деятельность которых не будет зависеть от результатов очередных выборов в стране.

Начинать реформы в неконсолидированном обществе – большой риск.

Этот риск учтен?

Я с вами не совсем согласен. Как показывают данные всех социальных опросов, наши политические «неконсолидированные» проблемы, как-то: язык – два или один, вступление/не вступление в НАТО, героизация УПА, и ряд других, на самом деле волнуют население страны гораздо в меньшей степени, нежели важнейшие социально-экономические вопросы. Предложенные реформы не затрагивают те темы, которые сегодня – на мой взгляд, искусственно, разъединяют наше общество. Общий знаменатель для всех граждан Украины - благосостояние семьи, реальная реформа здравоохранения, возможность образования для всех детей. Я уверен, что идеи экономического роста страны, повышения социальных стандартов, которые лежат в основе реформ, могут стать консолидирующими для всего общества.

Как новая команда собирается стабилизировать государственные финансы и финансовую систему в целом?

В программе реформ определены приоритеты: консолидация государственных финансов, переход к среднесрочному планированию и внедрение стимулирующих инструментов бюджетно-налоговой политики. Под консолидацией государственных финансов подразумевается всеобъемлющий, тотальный учет и контроль всех финансовых ресурсов государства, чтобы сократить практику квазифискальной операций за пределами государственного бюджета. Среднесрочное планирование – это инструмент реализации антицикличной бюджетной политики для достижения конечной цели - управляемого бюджетного дефицита. Нам необходимо качественно повысить эффективность расходования государственных средств. Как это сделать? Здесь на первом месте – сокращение количества бюджетных программ, концентрация ресурсов на тех программах, которые соответствуют целям государственной политики. По сути, положено начало их реализации, интенсифицирована подготовка законопроектов для исполнения программы реформ.

До конца 2010года нам необходимо: принять рамочный закон о государственной поддержке, который определит принципы поддержки предприятий реального сектора, внести изменения в Бюджетный кодекс – речь идет о реализации программно-целевого метода и среднесрочного планирования, затем надо разработать нормативно-правовую базу отбора инвестиционных проектов, которые финансируются за счет государства… Да, это не тупой «пиар» и, наверное, это читать скучновато. Но поиск эффективных путей выхода из кризиса невозможен без четкого представления о реальном состоянии нашей экономики и финансов. Главное, чтобы все наши реформаторские инициативы стали Законом.

Каковы приоритетные направления реформ? Мы в этом году не получим начало реформы ЖКХ, не будет пенсионной реформы и т.п. С чего все-таки начнет правительство?

Первые шаги правительства указывают на то, что его приоритетом является сокращение бюджетного дефицита. Средством для достижения этого – консолидация налоговой базы. Шаги в этом направлении неоднозначно оцениваются не только обществом, но и в среде правящей коалиции и сформированных ею институтов власти. Правительство не решается начать реализацию программы реформ в направлении бюджетной экономии, устранению искусственно созданных схем перекрестного субсидирования в экономике, приведения бюджетных расходов к реальным возможностям экономики.

Здесь масштаб и скорость реформ задают, скорее, политический фактор предстоящих выборов на местном уровне и, пока что, неустойчивость правящей коалиции. Создается впечатление, что приоритетами правительства являются меры, позволяющие достичь быстрого результата, и восстановление иерархической системы институтов власти на всех уровнях. При этом объективно необходимые реформы недопустимо откладываются, что создает риск для правительства – потери общественной поддержки непопулярных реформ, без которых объективно движение вперед невозможно.

Нам нужно жить по средствам! Да, решили увеличить доходную часть бюджета. А сделать это можно за счет нескольких факторов, основной из которых – улучшение администрирования бюджета. Но, увы, так и не начали хотя бы какие-то действия по урезанию затрат.

10 миллиардов гривен – это сумма, которой у нас не хватает каждый месяц! А что завтра? Эмиссия для покрытия дефицита? Я не вижу у нас пока политической воли привести расходы в соответствие с доходами. А вот Греция почему-то сократила дефицит на 40%. Это же сделано правительствами Италии, Испании и Португалии. Франция уже давно приняла решение о сокращении расходов, а правительство Германии, у которой дефицит 3,7% ВВП, (в 4 раза меньше, чем в Украине) , тоже сокращает расходы. В этом списке нет Украины. Надеюсь, что – «пока нет».

Для того, чтобы реформы были поддержаны населением, необходимо заниматься их разъяснением, пропагандой, короче - «пиаром». Что-то делается в этом направлении?

Когда разрабатывалась концепция проведения реформ и их общие направление была выбрана несколько другая логика. Вместо того, чтобы делать «пиар» вообще для поддержки реформ, необходимо было определить те проблемы и сферы, которые наиболее чувствительны для населения. Вот о чем говорит статистика: первоочередная реформа, которую необходимо провести в стране, по мнению украинцев, являются реформа сферы здравоохранения, «за» - почти 40%.

Реформирование в этой области не требуют «пиара», поскольку решает давно назревшие задачи. Так же и другие проблемы, например, дерегуляция, которая волнует большое количество населения. Тогда, когда реформы направлены на решение действительно социально важных задач, они не требуют особой рекламы. Они требуют реализации заявленных целей. Новая власть располагает достаточным влиянием на ситуацию в стране для проведения реформ.

Выполнение программы реформ - очень трудная работа. Кто реально в обществе может поддержать программу реформ, помочь правительству: бизнес, средний класс…

Трудно реализовывать реформы без ярко выраженного политического лидерства в среде, которая не воспринимает эти реформы.

Тандем «президент – правящая коалиция» является ни чем иным, как политическое лидерство в стране. Но нам здесь нужен тандем «реформаторы – общество». Да, без реформирования «сверху», без политической воли главных менеджеров страны - ничего не получится. Но и ничего не получится, если общество в целом не воспримет программу реформ, тогда никто другой, никакая отдельная группа (бизнес, средний класс) помочь правительству не сможет.

Парадоксально, но наиболее прогрессивной частью общества кажутся «олигархи», которые заинтересованы в стабильности и предсказуемости государственной политики, условий, которые будут гарантировать им приумножение капиталов в долгосрочной перспективе. За последние пять лет все без исключения политические силы приложили руку к тому, что в украинском обществе преобладают патерналистские настроения. У нас слабо учитывается тот факт, что при подготовке любых реформ решающим является общественное мнение. Абсолютно все реформы в Украине начинались практически при полном игнорировании настроений граждан. Это касается и «шоковой терапии» 1990-х, и реформы пенсионной системы или системы образования в 2000-х.

Общество самоустранилось от участия в принятии стратегических решений, абстрагировалось от происходящего на политическом уровне. Программу реформ может поддержать наиболее активная ее часть – бизнес и экономически активная часть населения. Однако с оговоркой: если она увидит очевидные выгоды от ее реализации. Поэтому трудность реализации программы реформ состоит не в действиях, а в привлечении сторонников, формировании «общественной коалиции» в поддержку реформ.

Каков будет механизм проведения реформ (даже не важно, каких). Планы опять спустят на министерства и ведомства, а там сидит наш чиновник-окатчик. Есть ли хоть какая-то мотивация у чиновников к подобной работе?

В среде чиновничьего аппарата органов исполнительной власти мотивации к изменениям недостаточно. За 20 лет независимости сформировался устойчивый к изменениям и крайне консервативный класс госчиновников. Огромный риск для программы состоит в том, что она не подкреплена реформой системы государственного управления, но вместе с тем, ее реализация грозит лишить чиновничий аппарат традиционных источников власти и частной выгоды.

Сопротивление государственного аппарата ощущалось на этапе разработки программы реформ. Оно более усилилось на текущем этапе планирования и проработки деталей реформ. Очевидно, что на раннем этапе механизм проведения реформ будет основываться на политическом лидерстве. Благо, что Президент и правительство являются представителями одной политической силы. Это дает основания надеяться на то, что не будет противостояния по примеру Ющенко-Тимошенко. Темп подготовки программы реформ, создания обеспечивающих институциональных основ, указывают на то, что на раннем этапе Президенту достаточно авторитета для преодоления сопротивления госаппарата.

Вместе с тем, предвидя слабую мотивацию у чиновников к подобной работе, Президент заявил о намерениях сформировать кадровый резерв реформ из числа амбициозных профессионалов, выходцев из органов исполнительной власти и частного сектора, которые смогут продвигать необходимые реформы и при необходимости смогут заменить тех чиновников, которые привыкли сидеть на откатах, либо демонстрируют отсутствие мотивации по разными причинам.

Конечно, любая реформа – нарушение status quo. Наивно было бы игнорировать сопротивление реформам со стороны чиновников. Вот часто говорят, что коррупция есть практически в каждой стране. Но у нас она является основой системы государственного управления, а не просто проявлением алчности и недобросовестности отдельных чиновников. Убери коррупционную составляющую, и наши бюрократы не смогут принять ни одного важного решения. Они попросту не понимает, какими другими мотивами, кроме коррупционных, следует руководствоваться.

Но тут важно устранить первопричины, а не бороться с последствиями. Коррупция в Украине носит зачастую компенсаторный характер, то есть существует из-за неразвитости политико-экономических институтов и закрытости доступа к ним. Главный враг существующей коррупции – существование четких и известных всем правил и публичность работы госструктур. Когда будут созданы такие условия, коррупция, я уверен, существенно снизится.

Сегодня МВФ демонстрирует кардинальную смену настроения в отношении Украины. В прошлом году Фонд кредитовал бюджетный дефицит, понимая всю пагубность такой политики правительства Ю. Тимошенко. В этом году МВФ сменил тональность и демонстрирует совершенную негибкость, подвергая жесткой критике план реформ. Каковы причины такой позиции?

В прошлом году МВФ массированными вливаниями средств поддерживал ликвидность мировой финансовой системы. В целом Фонд достиг цели – предотвратил глобальный банковский кризис. Меньшим приоритетом Фонда были угрозы суверенных дефолтов. Украина с достаточно низким уровнем госдолга успешно пользовалась тем, что МВФ закрывал глаза на то, что его кредиты использовались на нецелевое покрытие бюджетного дефицита. Сегодня ситуация иная. На передний план вышли угрозы суверенных дефолтов государств. Соответствующие изменения претерпела политика МВФ.

Приоритетом Фонда являются меры сокращения бюджетных дефицитов. По такому пути и соответственно рекомендациям МВФ пошли страны ЕС, которые радикально сокращают бюджетные дефициты на стороне расходов. В текущих условиях Фонд избирательно поддерживает страны, которые не в состоянии достичь требуемого уровня бюджетного дефицита, но выразили четкие намерения добиться этого в ближайшем будущем. МВФ критикует программу реформ, поскольку посчитал ее недостаточно амбициозной с точки зрения сокращения бюджетного дефицита. Очевидно, МВФ видит дополнительные возможности его дальнейшего сокращения и ожидает, что правительство Украины последует его рекомендациям и это позволит достичь соглашения о кредитной поддержке со стороны МВФ.

В программе реформ большой объем предложений. Не является ли это определенным риском того, что большая часть важных шагов не будет воплощена в жизнь, в то время как менее важные реформы будут внедрены?

«Без реформ Украины обречена. Государство слишком долго находилось в состоянии экономического застоя и отсутствия каких-либо шагов, модернизации и реформирования экономики. Реформы нужно проводить быстро и скоординировано, и ни в коем случае нельзя терять высокий темп» - сказал Виктор Янукович, и я согласен с ним.

Большой объем предложений соответствует количеству проблем, масштаб которых достиг критического уровня. Риски того, что часть важных шагов не будет воплощена в жизнь, существуют. Можно и нужно вести речь об этапности, последовательности реформ. Однако, полумеры «часть реализовали, а часть – послезавтра» шансов на успех программы не оставляют. Следует учитывать, что программа реформ конечной целью ставит создание условий для устойчивого роста благосостояния нации. Полумерами эту цель достичь не представляется возможным.

По-другому действовать нельзя и это понимают, кстати, как сторонники, так и противники Президента. Прагматика и здравый смысл должны победить, и работать нужно на результат. Мы не говорим сегодня о каких-то «стахановских» инновациях. Но почти за 20 лет выросло поколение людей, которые уже не понимают: что такое независимая Украина с точки зрения наполнения ее конкретным содержанием ( а им уже есть с чем сравнивать).

Вот такая идеология заложена в программу, и хочу надеяться, что это понимают все заинтересованные стороны, которым предстоит реализовать программу реформ: и общество, и бизнес, и политики.