Основатель польской админреформы Михал Кулеша: «Никакой реформы в Украине я не вижу»
В последнее время в Украине разгорелись нешуточные страсти вокруг административно-территориальной реформе. Противники нововведений доказывают их пагубность для страны, сторонники ссылаются на положительный опыт соседей, главный из которых – Польша, реформа в которой признана чуть ли не лучшей в Европе.
Отец-основатель польской реформы юрист Михал Кулеша тем не менее считает, что украинская и польские реформы существенно отличаются. Об этом он заявил в интервью «Главреду», которое мы предлагаем нашим читателям.
- Господин Кулеша, в среде экспертов иногда раздаются мысли о том, что украинская административно-территориальная реформа практически полностью списана с польской модели…
- Не могу подтвердить того, что ваша реформа подобна нашей. Если откровенно, то до сегодняшнего момента я никакой реформы на Украине не вижу. Я не знаю каких-либо описанных планов этой реформы. Я многократно посещал Украину, перед президентскими выборами, сотрудничал с командой Виктора Ющенко. Тогда мы достаточно долго разговаривали на тему, какой она должна быть. Но с момента выборов прошло уже более полугода. Я, собственно, никаких планов, касающихся этой реформы, не имею, и активности со стороны украинского правительства не заметил. Около двух месяцев тому я был в Киеве, встречался с Президентом, там тоже рассказывал о польской реформе. О вашей только говориться, а самой ее нет. По крайней мере, такое складывается впечатление.
- Контактировали ли вы с Романом Бессмертным, который является координатором украинской АТР?
- Мы должны были встретиться, но до встречи как-то не дошло. Господин Бессмертный, возможно, хороший организатор, но для проведения такого серьезного процесса нужно привлечение экспертной среды.
- У нас много говорится о трехуровневом административном устройстве (община-район-регион), и меньше - о распределении среди них денег…
- Ну, раз нет задач и принципов финансирования, нельзя говорить и о схожести наших реформ. Трехуровневое разделение - это нормально. В крупных государствах Европы везде - три уровня. В малых по-разному - два или три. Так что схожести тут нет никакой. Это как два разных человека – у того есть ноги и у другого…
- Недавно маршалек Сейма Влодзимеж Цимошевич сказал, что три уровня в Польше - это ошибка, второе звено (район) – лишнее. Вы согласны с ним?
- Абсолютно не согласен. На самом деле это не три уровня, а два сегмента. Первый – локальное самоуправление, второй – региональное. Региональное - это воеводство, а локальное - это или большой город, или общины, числом до пятнадцати. Они и создают район. Если бы его не было, локальное самоуправление не справлялось бы со своими задачами. Есть публичные задачи, которые должны исполняться для более чем одной общины.
- А что, общины не могут сами между собой договориться?
- Не могут, потому что не хотят, ведь это слишком трудно и все упирается в финансирование. Общины никогда не пойдут против своих интересов. Утверждение, что они сами договорятся – абсурд. Кто будет реализовывать эти договоры? Если воеводство, то ни на что другое у него не останется времени. А если государство, то это путь к централизации. Всюду в Европе локальное самоуправление двухуровневое (община-район), а уровень региона появляется, если государство крупное.
- Еще один критический момент – говорится, что города, переставшие быть админцентрами, сейчас приходят в упадок.
- Это по меньшей мере преувеличение. Город, который должен жить хорошо только из-за того, что является админцентром, живет на средства налогоплательщиков. Это значит, что он не имеет никаких собственных сил развития, и живет только с того, что там есть органы власти. Если из какого-то города забрать несколько сотен чиновничьих мест, и оно начинает приходить в упадок, это только доказывает, что подобный город, например, бывшая столица воеводства, развивалась искусственно, «по принуждению». К тому же, это неправда, что такие города хиреют. Правдой есть то, что там уменьшилось количество рабочих мест в администрации. И только. С точки зрения экономики часть таких городов прекрасно развивается, ну а часть… Здесь рыночная экономика, никто вместо властей города не будет заниматься завлечением инвесторов, созданием перспектив.
- Также говорят, что границы новых регионов начерчены не в соответствии с историческими их границами.
- Частично так и есть. Исторически земли по-разному складывались в течении 300-500 лет. Сегодня мы «рисовали» карту Польши частично не по историческим меркам. Прежде всего, обращали внимание на связи местного самоуправления и метрополии. Формы воеводств отвечают тому, что захотели представители общин и районов. Следование «историчности» регионов не было для нас главной целью.
- А что не удалось в реформе?
- Не удалась одна вещь, которая до сих пор мешает. Реформа - это не одноразовый акт, это процесс, он должен продолжаться. В 2001 году случилось драматическое событие, к власти в Польше пришли посткоммунисты и они приостановили процесс реформирования. Некоторые вещи должны внедряться позже, одновременно сделать все невозможно – перемен будет слишком много. Например, для нас в Польше региональное самоуправление - абсолютно новая вещь. Новые воеводства создали в 1999 году, но «оснастить», поставить задачи, выдать деньги полностью не успели. Главная их задача – развивать регион, а не, например, «вести» больницы, школы, библиотеки, этим могут заниматься города. Это все было приостановлено.
Второй пример – в последние несколько лет из-под региональной власти, у воевод, были отобраны права на управление полицией, пожарниками, санитарной инспекцией, строительным надзором, экологической инспекцией и т.д. Это ослабляет их способности действовать в кризисных ситуациях (emergency menagement). Они все должны иметь координацию.
- Сколько денег остается в общине, а сколько идет в центр?
- Собственных доходов в польском самоуправлении не очень много. В общем наше самоуправление владеет примерно 85 млрд. злотых (120 млрд. гривень – авт.). А бюджет государства где-то 180 млрд. злотых. От одной третьей до половины бюджета – деньги польского самоуправления.
- Вас критиковали в Сейме, когда вы проводили предлагали начинать свою реформу?
- Существовало две больших проблемы и дискуссии. Один – то о чем вы говорили: нужны, или нет районы. Решили, что нужны. Вторая тема – какое количество воеводств должно остаться. Политическая бюрократия старых воеводств выступала категорически против их ликвидации. Мы хотели, чтобы их было мало, чтобы они были большими и сильными. Нам это удалось, и теперь из 50-ти мы получили 16. Все это происходило в рамках сильной политической войны: правые были за реформу, посткоммунисты – против.
- Инициаторы украинской реформы говорят о том, что ее нужно провести быстро – за год-два. Правильно ли это, ведь в Польше реформа длится более десяти лет?
- Да, это длительный процесс, но каждый ее этап внедрялся быстро. Все вместе заняло много времени – не было общего политического взгляда на многие вещи. Прошу помнить, что Украина сейчас стоит перед совсем другими вызовами, чем Польша 15 лет назад. И сейчас реформа у вас должна осуществляться абсолютно по-другому.
- А как, по вашему мнению, это нужно делать?
- Мне там советовать трудно, я мало знаю украинские обстоятельства.
- Вы бы пошли советником по украинской реформе?
- Конечно. Я обещал это Ющенко, но как-то ничего из этого не вышло, там есть дела поважнее. Количество уровней управления, количество районов и т.д., не с этого нужно начинать. Вся реформа начинается с определения задач, компетенций, принципов распределения денег, ответственности разных уровней самоуправления. Границы идут в конце. А я постоянно слышу в Киеве: сколько будут регионов, сколько будет районов, какие будут границы. Это должно быть завершением, а не началом…
Александр Кажурин, Варшава, «Главред»