С Новым годом, Конституция!
Практически каждый интересующейся темой конституционной реформы имеет определенное представление о тех изменениях, которые коснутся Основного закона аккурат в момент прихода Деда Мороза. Бытует несколько общих стереотипов о конституционных нововведениях: во-первых, состоится переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления.
Во-вторых, новая Конституция усилит Верховную Раду, а также правительство и персонально премьера. В-третьих, все это произойдет за счет ослабления полномочий Президента. Так ли это на самом деле?
Отношения Президент — Верховная Рада
Нынешняя Конституция наделяет Президента правом назначения премьера на основании одобрения его (премьера) кандидатуры большинством парламента от его конституционного состава. С боем курантов эта процедура преобразится с точностью до наоборот. Парламент обретет право назначать премьера, а Президент, соответственно, будет вынужден довольствоваться лишь правом внесения его кандидатуры для утверждения. Да и с выборов кандидатуры премьера Президенту больше не придется мучиться — эту кандидатуру должна будет предложить новосозданная коалиция депутатских фракций в числе не менее 226 депутатов. Теоретически парламент может создать новое правительство по новой схеме еще до выборов, для этого нужно всего лишь выразить недоверие правительству Еханурова, создать коалицию депутатских фракций, то бишь большинство, и прописать в Регламенте Верховной Рады порядок создания и функционирования этой самой коалиции.
Заметим, что правовая новация — коалиция депутатских фракций — по новой Конституции, должна сформироваться лишь после выборов на основе согласования политических позиций парламентских фракций победивших партий. Остальные детали о коалиции должны быть изложены в парламентском Регламенте. Отметим, что, для того, чтобы обезопасить Регламент Рады от президентского вето, законодатели сознательно повысили его статус, хотя никто не менял и тем более не отменял действия пункта 21 части 1-ой статьи 92-й Конституции о том, что организация и порядок деятельности парламента регулируются исключительно Законами.
Членов правительства, а также глав Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества и Госкомитета по телевидению и радиовещанию, которых ранее назначал Президент после парламентского одобрения, также будет назначать парламент и также по представлению — на этот раз премьерскому. Исключение составят персоны министров обороны и иностранных дел, а также руководителя Службы безопасности — их кандидатуры вносит в Раду лично Президент, но право назначить данных граждан опять же остается за Радой. Прерогативой законодательного органа страны станет и освобождение всех перечисленных выше государственных мужей. Причем президентское "добро" понадобится парламенту лишь в случае увольнения руководителя Службы безопасности. Без президентского представления глава СБУ неприкасаем.
Из всех измененных положений Конституции наиболее болезненным для Президента, пожалуй, является то, которое запрещает ему снимать с должности премьера. С 2006 года Президент или треть депутатов от конституционного состава смогут вносить в Раду вопрос об ответственности Кабмина, но лишь ВР своим большинством сможет вершить министерские судьбы.
Президент потерял также право самовольно увольнять и Генпрокурора. С Нового года Президент должен будет получить парламентскую поддержку и для назначения последнего на должность, и для снятия с нее.
В отношении законодательной инициативы Президента все осталось без изменений, за исключением ограничения президентского права ветировать законопроекты о внесении изменений в Основной закон. Взамен Глава государства приобрел две новых возможности распускать парламент. В дополнение к нынешнему праву распустить парламент в случае, если на протяжении 30 дней очередной сессии пленарные заседания не могут начаться, Президент получил полномочия распускать Раду, если в течение 30 дней после начала работы парламента депутаты не могут создать коалицию фракций, и если в течение первых 60 дней своей каденции парламент не сумеет сформировать персональный состав правительства.
На первый взгляд, кажется, что Президент сильно ослаб. Но, отбросив эмоции в сторону, можно все же согласиться с тем, что Президента просто избавили от необходимости выполнять не совсем подобающие его статусу полномочия. В остальном же Президент продолжает быть главной должностной фигурой государства, с тем лишь уточнением, что после марта 2006 года глава государства и парламент все чаще будут вынуждены находить взаимопонимание. К примеру, кто мешает Президенту не вносить в парламент кандидатуру премьера, будь она хоть трижды рекомендована коалицией депутатских фракций? Остается лишь добавить, что права самих депутатов теперь несколько ограничиваются. Введение императивного мандата после выборов имело целью исключить "депутатские хождения" — переходы народных избранников из фракции в фракцию. Теперь депутат обязан избрать себе фракцию, что называется, "на всю жизнь". Нарушение данного запрета влечет за собой лишение депутатского статуса. Впрочем, жесткость этой нормы практически дезавуирована уточнением, согласно которому депутат, не вышедший из фракции, а изгнанный из нее (например, за голосование вопреки решениям фракционного руководства), не теряет ни мандата, ни возможности и дальше голосовать независимо.
Президент — премьер
Отношения главы государства и главы исполнительной власти в Украине всегда были непростыми. Угроза отставки всегда дамокловым мечом висела над руководителем Кабмина (особенно, если он был популярен или слишком усердствовал в самопопуляризации). Нынешняя Конституция почти полностью сделала исполнительную власть независимой от Президента. За исключением права вносить представления о назначении двух вышеназванных министров и главы СБУ, Президент перестает быть "хозяином" правительства. Кабмин (не путать с премьером) получил право создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства и другие центральные органы исполнительной власти (ЦОВВ), а также назначать, по представлению премьера, руководителей ЦОВВ, которые не входят в правительство. Раньше это право имел Президент.
Хотя новая редакция Основного закона имеет положение о том, что правительство ответственно перед Президентом, форм такой ответственности найти не удалось. Так, указы Президента более не являются для Кабмина основанием для исполнения дополнительных функций. Да и постановления Кабмина Президент более не имеет права отменять — лишь приостанавливать по причине их несоответствия Конституции, и лишь до заключения Конституционного суда по данному вопросу. Вместе с тем, новый текст Конституции предполагает всего 4 случая, когда Президенту нужно визировать документы у премьера и отраслевого министра (институт контрасигнатуры), а не 13, как было ранее. Хотя данная норма фактически церемониальная, все же Президент, согласно букве закона, сможет самолично представлять Украину в международных отношениях, подписывать международные договора и признавать (или не признавать) иностранные государства.
Парламент — правительство
Законодатели сбалансировали повышение парламентской ответственности перед Президентом несколькими важными полномочиями Рады. Правительство становится подконтрольным и подотчетным лишь Верховной Раде. ВР взяла на себя право назначать премьера, министров, руководителей органов исполнительной власти. Постановления Рады, принятые в рамках ее компетенции, для правительства будут иметь силу закона. Назначаемая Радой Счетная палата с 1 января будет контролировать не только процесс использования госсредств, но и отслеживать все поступления в бюджет страны. В случае досрочного прекращения полномочий Президента, спикер, (а не премьер, как было до сих пор) станет исполнять обязанности главы государства. В дополнение к этому, после Нового года Нацбанк потеряет право законодательной инициативы. Заметим, что главный козырь Президента в использовании админресурса — местные госадминистрации — остался у него в руках. Порядок их формирования не изменился. И хотя, с формальной точки зрения, для назначения главы госадминистрации нужно представление правительства, отсутствие последнего не остановило Виктора Андреевича перед соблазном самостоятельно сформировать региональную власть в феврале уходящего года.
Изучение новой редакции Конституции оставляет двойственное ощущение. С одной стороны, написано логично. В то же время, Конституционный суд на несколько лет вперед обеспечен работой, которую ему, несомненно, добавят субъекты конституционного представления. Скажем так, много в измененной Конституции есть толкований, которые каждый из участников политического процесса попытается использовать в своих интересах. Но это уже будет после двенадцатого удара часов 31 декабря 2005 года.
Сергей Балан, эксперт Школы политической аналитики
"Грани Плюс"