Микола Савенко
14 квітня на «Обозревателе» відбулась прес-конференція судді Конституційного Суду у відставці, доцента Національного університету «Києво-Могилянська академія», кандидата юридичних наук Миколи Савенка на тему: «Дострокові парламентські вибори: правові підстави».
Микола Савченко: Набуття повноважень і припинення повноважень Верховної Ради України визначається виключно Конституцією України. Її повноваження починаються з моменту відкриття першої сесії новообраного складу Верховної Ради України і припиняються в момент відкриття першої чергової сесії Верховної Ради наступного скликання. Це загальне правило.
Разом з тим, Конституція передбачає і три підстави дострокового припинення повноважень за рішенням Президента України. До таких підстав Конституція України відносить: обов’язкове формування коаліції депутатських фракцій протягом одного місяця з дня відкриття першої сесії. Наступна підстава – формування уряду коаліції депутатських фракцій протягом 60 днів з дня складення повноважень Кабінетом Міністрів України. І третя підстава – коли Верховна Рада України протягом 30 днів не може розпочати пленарне засідання.
Поряд з цим, Конституція містить застереження або заборону щодо дострокового припинення повноважень, зокрема, не можуть бути достроково припинені повноваження протягом одного року після дострокового проведення виборів Верховної Ради України, а також протягом шести місяців до закінчення повноважень Президента України і Верховної Ради України.
Якщо стосовно Верховної Ради у нас проблем не виникає – все рівно повноваження депутатів припиняються в день відкриття першої сесії. Тут є певна особливість, тому що Конституція розводить у випадку дострокового припинення повноважень ВР. Ви знаєте, була дискусія – а чи є Верховна Рада повноважною? Висловлювалися різні погляди. Одні фахівці посилались на те, що Верховна Рада як єдиний орган законодавчої влади має функціонувати у постійному режимі, і держава не може залишитись на певний час без законодавчого органу для того, щоб регулювати ті чи інші питання. Проблема полягає в правовому регулюванні, оскільки Конституція дійсно чітко не визначила: чи можна вважати, що після видання указу президента України про дострокове припинення повноважень Верховна Рада взагалі не може розглядати будь-яких питань, чи ні? Тому що стосовно народних депутатів є застереження, що їх повноваження, не зважаючи на те, що повноваження Верховної Ради припинилися, продовжують виконувати свої функції, і їх повноваження припиняються в день відкриття першої сесії.
Дійсно, логічно було б, щоб Конституція передбачила, що у випадку дострокового припинення повноважень Верховна Раджа може розглядати окремі питання і навіть навести перелік. Але якщо ми будемо аналізувати положення Конституції системно, то виходить, що у разі дострокового припинення повноважень Верховна Рада не може розглядати будь-яких питань. Що є підставою для цього? Якщо повноваження Верховної Ради припиняються у день відкриття першої сесії новообраного складу, значить, старий склад Верховної Ради вже не може розглядати питання, тому що повноваження припинилися. Логічно, якщо вони припинилися в тому випадку, то і в цьому слово не може мати іншого значення, і в цій ситуації ВР не може розглядати жодних питань.
Нонсенсом нашої правової системи є те, що після припинення не можна відновити повноваження Верховної Ради, як у нас мало місце, що Президент на певний період зупинив дію указу. Якщо повноваження припинилися – вже все. Назад руху не може бути.
Але складніше питання стосовно визначення шестимісячного терміну повноважень Президента, коли вони закінчуються. Дійсно, були внесені зміни у Конституцію. Відповідно, змінили порядок виборів. Якщо раніше в Конституції була чітко визначена дата виборів президента – остання неділя жовтня, - то відтепер вона стала «плаваючою» - «в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень президента». Президент набуває повноважень з моменту складення присяги. Облік ведеться з цього дня.
Якщо ми будемо брати п’ять років з дня складення присяги, то, безперечно, у нас ще шість місяців попереду. Але постає питання: хто має визначити цей день, коли закінчуються його повноваження? Тому що і в попередній редакції Конституції, і в цій редакції Конституція хоча і визначила, що Президент обирається на п’ять років, але ніде немає застереження, що він протягом п’яти років має виконувати свої повноваження. Якщо ми просто проаналізуємо законодавство, безперечно, можуть бути випадки, коли президент буде на посту менше п’яти років. Два тури виборів, відповідно, термін збільшується. А наступні вибори зразу обрали президента. Значить, уже п’ять років попередній не буде. І тому на сьогодні ми маємо виходити з того, що це прерогатива Верховної Ради. І маємо взяти до уваги положення статті 8, що всі нормативно-правові акти після набрання чинності Конституцією мають видаватися на її підставі і їй не суперечити. Фактично Конституція заклала презумпцію конституційності, розраховуючи, що жоден орган влади не може приймати неконституційні положення.
Відтак, ми виходимо з того, що відома нам постанова Верховної Ради про проведення виборів президента 25 жовтня 2009 року на сьогоднішній день є конституційною. І до тих пір, доки Конституційний Суд не визнає її такої, що не відповідає Конституції, ми будемо облік цього шестимісячного терміну проводити у співвідношенні до 25 жовтня. Тобто 26 квітня розпочинається шестимісячний термін. І відтак, Президент уже не може достроково припиняти повноваження Верховної Ради.
Стосовно коаліції у нас особливих питань не виникає, але питання можуть виникнути ще також із формуванням уряду, оскільки Конституція передбачила, що коаліція протягом 60 днів з дня складення повноважень має сформувати новий склад уряду. Тут все чітко і зрозуміло. Мова йде про те, що має бути сформовано 2/3 Кабінету Міністрів, і з цього моменту він є повноважний. Тоді вже коаліція повинна розраховувати, щоб не тягнути до останнього. Оскільки якщо кандидатура прем’єр-міністра вноситься Президентом – це його обов’язок, - то коаліція повинна запропонувати йому кандидатуру за 16 днів. Якщо тільки за 15 днів, Президент каже: «15 днів сплинуло, 60 днів пройшло, ви не сформували уряд, відтак, будуть підстави для відставки». Мається на увазі ситуація, коли відбувається або зміна коаліції, переформатування, і сьогодні є звернення до КСУ щодо того, чи зобов’язана нова коаліція запропонувати кандидатуру прем’єр-міністра. Для цього ми знову ж повинні дивитися у Конституцію. Я завжди наголошую на тому, що не можна вихоплювати якесь одне положення Конституції. Все необхідно розглядати системно, тому що як тільки ми вихопили, у нас виникає багато питань. Ми відкриваємо розділ про Кабінет Міністрів. Там є положення про те, що Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою. І все. Нічого більше у Конституції немає. Відтак мова про формування може йти лише в тому випадку, коли він склав повноваження.
На сьогодні ми можемо вести мову лише про єдиний шлях, коли або прем’єр-міністр заявить про відставку, або коли Верховна Рада висловить недовіру Кабінету Міністрів і тоді вже постане питання формування нового складу. До цього фактично Кабінет Міністрів є легітимним, працює, виконує всі свої функції, і ніяких підстав для того, щоб зобов’язувати коаліцію, немає, і навіть якщо вона це зробить, виникне питання: на якій підставі припиняти повноваження чинного прем’єр-міністра і Кабінету Міністрів? Треба шукати конституційні підстави, а їх просто не буде.
На практиці таких питань може бути набагато більше все залежить від розуміння, інколи від тлумачення. Ми спостерігаємо, що деякі намагаються тлумачити положення Конституції на свою користь, що не можна визнати правильним. І інколи життя нам дає такі ситуації, які не вписуються у чинні положення Конституції. Зокрема, була ситуація, коли ми проводили дострокові парламентські вибори внаслідок того, що Верховна Рада не була повноважною. Це ще одна проблема правової визначеності положення Конституції, тому що вона містить положення, що Верховна Рада є повноважною за умов обрання не менше трьохсот народних депутатів. Але що там закладене? Повноважною вона стає після відкриття першої сесії. Якщо буквально розуміти повноважну, то як тільки ЦВК оголосило про те, що Верховна Рада обрана, вона може виконувати усі функції. Але як може ВР як колегіальний орган виконувати свої функції, коли її члени ще не набули повноважень. Народні депутати набувають повноважень в момент складення присяги. Якщо складові одиниці не мають повноважень, то скільки б їх не було неповноважних, колегіальний орган не набуде повноважень.
Ви пам’ятаєте ситуацію із тлумаченням Конституційний Судом цього положення. Практично ми можемо вести мову про те, що на той період у нас діяла мажоритарна виборча система, і дійсно була проблема, тому що могло бути два тури виборів. І для того, щоб визначитись, що дійсно ВР може приступати до виконання певних своїх організаційних функцій з моменту обрання не менше трьохсот. На користь цього свідчить і те, що Конституція не передбачила такої підстави у випадку, коли склад Верховної Ради буде менше 300 депутатів. Відтак, ми повинні шукати одну з названих підстав, тобто чекати місяць, коли ВР не може провести засідання.
На сьогодні теж дискутується питання проведення дострокових парламентських виборів. Ми маємо досвід, коли Президент Леонід Кравчук і Верховна Рада погодились на проведення дострокових виборів і президента, і Верховної Ради України тощо. Але на сьогодні ми такої підстави в Конституції не знаходимо. Підставою може бути те, коли парламентарі домоляться між собою або силовим методом – заблокувати проведення засідань. Але засідання починається, як тільки голова ВР оголошує: «засідання Верховної Ради оголошується відкритим». Але вони можуть домовитися, що вони місяць не будуть ходити на ці засідання.
Конституція передбачає, що перед тим, як прийняти рішення про дострокове припинення повноважень, Президент України має провести консультації з головою ВР, заступниками голови, головами фракцій у ВР тощо. Тоді постає питання – це право чи обов’язок президента? Конституція по суті викладає як обов’язок, відтак, він має зустрітися з усіма визначеними суб’єктами, а не на свій розсуд. Певною мірою це можна розглядати як арбітражну функцію. Для того, щоб знайти порозуміння в самій ВР. Але які правові наслідки цих консультацій? Ніяких. Він порадився, зустрівся, а приймати рішення – це його виключне право, незалежно від результатів перемовин. Це його прерогатива.
І ще одне питання – обмежені терміни. Тут постає питання, чи можна припинити навіть з передбачених Конституцією підстав, коли є обмеження? Конституція цього не передбачає. Швидше за все, це потребує більш чіткого правового врегулювання, тому що з новообраним складом ВР протягом року не можна нічого зробити, оскільки Конституція забороняє це. Але тоді ми повинні переглядати взагалі необхідність коаліції депутатських фракцій.
До 26 квітня Президент може прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради, але яка підстава? З тих, що я назвав, немає жодної. Віктор Ющенко звернувся до Конституційного Суду через формування уряду, але Конституція не допускає в разі зміни коаліції чи створення нової Кабінет Міністрів не складає повноважень. А раз не складає – не можна формувати новий склад Кабінету Міністрів. Тобто фактично на сьогодні правових, конституційних підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради немає.
Дивіться тематичні відеосюжети:
Н.Савенко: Народ имеет право на сопротивление
Одновременные выборы президента и парламента возможны
Кабмин отправить в отставку тяжело
Ющенко может распустить парламент до 25 апреля
Читайте також: