Блог | Политическая целесообразность против Конституции: чем может обернуться конкурс на генпрокурора

В последние месяцы и особенно в последнюю неделю мы слышим в публичном дискурсе много аргументов о необходимости назначения генерального прокурора на основе конкурсной процедуры. Честной, открытой и прозрачной, разумеется.

Есть и предложение, как такой конкурс может выглядеть, – законопроект № 15343 от 22.06.2026.

Но не станет ли внедрение такого механизма на волне политической целесообразности и пожеланий партнеров миной замедленного действия?

Я тщательно изучил этот вопрос и предлагаемый проект. И должен сказать, что при всем уважении к авторам проекта и положительном отношении к самой идее конкурса, у меня есть опасения, что предложенный механизм, в случае его принятия, может быть признан неконституционным. Конечно же, в самый неподходящий для этого момент, как это у нас обычно бывает.

Это будет длинный пост, но если вам интересна ситуация, то, пожалуй, вам может быть интересно, какие юридические пути её решения предлагаются, какие риски и какие возможности.

Текст Конституции

Конституция предусматривает три процедуры: "назначает с согласия" (п. 11 ст. 106, ст. 131-1 – генеральный прокурор), "назначает по представлению" (ст. 128 – судьи по представлению ВРП; ст. 114 – министры по представлению премьера, глава СБУ по представлению президента) и "на конкурсной основе" (ч. 3 ст. 148 – судьи КСУ). В 2016 году законодатель одним актом о внесении изменений в Конституцию предоставил судьям и "представление", и конкурс, а генеральному прокурору сознательно оставил "по согласию". Венецианская комиссия тогда просила хотя бы квалифицированное большинство Рады для согласия на назначение и увольнение генерального прокурора, но даже это не учли. Это не пробел, а сознательное решение.

Практика КСУ

Суд последовательно исходит из того, что полномочия Президента определяются исключительно Конституцией и не могут расширяться законом – решения от 10 апреля 2003 г. № 7-рп/2003, 7 апреля 2004 г. № 9-рп/2004, 17 декабря 2009 г. № 32-рп/2009, 13 июня 2019 г. № 5-р/2019. Кроме того, дела НАБУ 2020 года (№ 9-р/2020 и № 11-р/2020): законом нельзя предоставить Президенту полномочия, которых нет в ст. 106. Зеркальный тезис – законом нельзя лишить сущности (или содержания) конституционного полномочия, которое там есть. А "назначает" без какого-либо "по представлению" означает, что выбор кандидата – это часть полномочия, а не отдельная стадия, которую можно передать комиссии. Часть 2 ст. 106 (Президент не может передавать полномочия другим органам) сюда тоже подходит.

Поэтому ситуация выглядит так: абстрактные требования и процедура (сроки, публичность, повторное представление, и.о.) – можно определять законом; индивидуализированный обязательный шорт-лист от органа, которого в Конституции нет, после чего Президент лишь подписывает одно из двух чужих решений, – нет. Это уже не порядок, а смена субъекта выбора.

Тезис авторов законопроекта о том, что это не противоречит Конституции, поскольку Президент по-прежнему назначает, а Рада утверждает или отклоняет, формально верен – но именно такой формальный аргумент КСУ в 2020 году отверг в зеркальной ситуации. С точки зрения профессиональной аналитики это выглядит как не предусмотренный Конституцией фильтр, без решения которого Президент не может реализовать свои полномочия. Следует также учитывать, что проектом предлагается возложить на ВСП полномочия, не присущие ей по Конституции.

Чистым путем могло бы быть внесение изменений в Конституцию с конкурсным порядком назначения. Но пока действует военное положение, изменения в Конституцию (модель ст. 128 для генпрокурора, отмена или квалифицированное большинство для вотума недоверия) – запрещены ч. 2 ст. 157. Следовательно, любой конкурс сейчас – это закон, и его судьба решается в КСУ. Сценарий "подписать под давлением партнеров, а затем 45 несогласных депутатов обращаются в КСУ" мы уже проходили с НАБУ в 2020-м: что создало сложности в самый неподходящий момент, когда на эти нормы уже опирались и реализовывали их.

В целом же, в практике развитых стран должность генерального прокурора всегда является политической. Она может дополняться должностью заместителя, назначаемого на конкурсной основе, но сама по себе практически всегда политическая. То есть это доминирующая модель, а не исключение.

Рассмотрим существующие модели.

Политическая модель (большинство "старого" Запада):

- США – Attorney General: член кабинета, назначается президентом, утверждается Сенатом, освобождается от должности по решению президента; федеральные окружные прокуроры – также политические назначенцы, которых меняют вместе с администрацией;

- Германия – Generalbundesanwalt назначается федеральным президентом по представлению министра юстиции с согласия Бундесрата (§ 149 GVG) и имеет статус "политического чиновника" (§ 54 BBG): в отставку можно отправить без объяснений, как Маас отправил Ранге в 2015 году. Прокуратура подчиняется министерству с правом давать указания.

- Франция – Президент по представлению министра юстиции после консультативного заключения Высшего совета магистратуры (ст. 65 Конституции); прокуратура находится в ведении министра, с 2013 года без права индивидуальных указаний.

- Испания – Генеральный прокурор: выдвигается правительством, назначается королем после заслушивания Мнения Совета судебной власти (ст. 124.4 Конституции), срок полномочий привязан к сроку полномочий правительства. В ноябре 2025 года Верховный суд осудил действующего генерального прокурора Гарсию Ортиса за разглашение тайны – пример провала именно политической модели.

- Нидерланды, Дания, Чехия, Португалия, Румыния, Эстония – правительство или президент по представлению правительства, с консультативной ролью советов или парламентских комитетов.

- Литва – ст. 118 Конституции: генерального прокурора назначает и освобождает от должности Президент с согласия Сейма. Дословно наша формула, член ЕС, конкурса нет.

Модель советов/ограниченного конкурса (меньшинство стран Европы, часть постсоветских стран):

- Италия – прокуроры являются магистратами, назначает их CSM (Итальянский Высший совет правосудия). В марте 2026 года итальянцы на референдуме отклонили реформу разделения карьерных путей судей и прокуроров – 53,2 % против.

- Бельгия – Высший совет юстиции дает мотивированное представление, король назначает (ст. 151 Конституции). Опять же – конституционный уровень.

- Польша 2010–2016 – Президент избирал генерального прокурора из двух кандидатов, по одному от Краевого совета судебной системы и Краевого совета прокуратуры. В 2016 году "Право и Справедливость" одним законом вернула эту должность министру юстиции.

- Молдова – особенно интересный для нас прецедент. Ее недавно упоминали в контексте судебных реформ, возможно, стоит упомянуть и в контексте прокурорских. В 2016 году была изменена Конституция (ст. 125: Президент назначает по представлению Высшего совета прокуроров после проведения конкурса). Первый "конкурсный" генеральный прокурор Стояногло через два года был отстранен от должности из-за обвинений в злоупотреблениях и связях с олигархическими группами, в том числе пророссийскими;

- Грузия, Албания, Сербия – та самая модель, которую ЕС предъявляет кандидатам, и везде – через конституцию.

Прецеденты открытого конкурса. Такое тоже бывает, но почти всегда в двухуровневой системе общего права:

- Великобритания – политический генеральный прокурор (Attorney General, AG) плюс директор государственной прокуратуры (Director of Public Prosecutions, DPP), которого AG назначает по результатам открытого конкурса на фиксированный срок (так, в 2008 году DPP стал Кир Стармер).

- Ирландия – DPP назначается правительством из числа кандидатов, отобранных уставным комитетом (главный судья, председатели адвокатуры и Law Society и т. д.).

- Канада – DPP: комитет с представителями адвокатуры и партий формирует шорт-лист, кандидата утверждает парламентский комитет, срок полномочий – семь лет без права переизбрания (Закон о директоре государственной прокуратуры 2006 года).

- Европейская прокуратура – главного прокурора назначают Европарламент и Совет по результатам открытого конкурса с участием отборочной комиссии.

Ключевой момент: во всех этих случаях конкурсная должность DPP существует наряду с политической фигурой (AG или министр), которая несет ответственность за уголовно-правовую политику.

У нас генпрокурор сочетает обе роли. И нигде иностранцы не имеют права голоса – решающий голос международных экспертов не является западной практикой, а инструментом в условиях отбора кандидатов. Авторы проекта утверждают, что почти в половине стран ЕС политическому назначению предшествует неполитический профессиональный отбор; оппоненты – что предложенная модель не имеет аналогов в большинстве стран ЕС. Оба частично правы: консультативное участие советов действительно распространено (Франция, Испания, Румыния, Бельгия), обязательный шорт-лист с внешним вето – нет.

Я считаю, что проблема не в том, кто осуществляет отбор, а в том, что действующие конституционные гарантии – шестилетний срок полномочий и исчерпывающие основания для отстранения – не работают. После 2016 года ни один генпрокурор не досидел до конца срока, средний срок пребывания в должности – менее двух лет. Луценко, Рябошапка, Венедиктова, Костин, Кравченко – пятеро за десять лет на "шестилетней" должности. Конкурс не добавит ни дня, если должность и дальше можно отстранить вотумом недоверия за одно заседание или "отстранить" указом (о чем чуть ниже отдельно), как Зеленский отстранил Кравченко, а ранее – Венедиктова. Политическая модель на Западе работает не сама по себе, а в экосистеме: карьерный профессионал на должности, суды, СМИ, министр, уходящий в отставку из-за скандала. Наша политическая модель выродилась в модель личной лояльности. Проблема не в модели, а в её наполнении.

Конкурс с внешним вето имеет свою цену: легитимность (конституционная должность, на которую де-факто право вето имеют трое иностранцев, – подарок любому популисту и Москве), блокированность (конкурс на должность главы САП тянулся почти два года), обратимость (Польша 2016 года – один закон) и отсутствие иммунитета от " порочных связей" (Молдова). И главное – независимый генпрокурор с нынешним объемом власти внутри системы и без подотчетности – это итальянская проблема "четвертой власти". Если деполитизировать назначения, нужно параллельно усиливать подотчетность; передача дисциплинарных полномочий в отношении генерального прокурора в ВСП в законе № 15343 в целом выглядит как разумная идея.

Что, на мой взгляд, можно сделать сейчас, не нарушая Конституцию.

Следует проработать требования к кандидату (стаж, возможно, более широкий, чем исключительно прокурорская карьера, запрет на недавнюю политическую деятельность) – это можно закрепить законом;

Ввести публичный неимперативный отбор – комиссию или инициативную группу, которую, на мой взгляд, могли бы сформировать депутаты как представители органа, дающего согласие на назначение, с привлечением всех экспертов, которых они сочтут достаточно авторитетными и необходимыми. Такой формат прямо предусмотрен ст. 89 Конституции – Верховная Рада Украины в пределах своих полномочий может создавать временные специальные комиссии для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов.

По результатам работы такая группа публикует рейтинг; Президент вправе выйти за его пределы, но обязан публично объяснить, почему – это укладывается в логику решения № 7-рп/2000;

Перенести настоящий фильтр на стадию согласования с Радой – Регламент Верховной Рады Украины является законом и может требовать открытых слушаний в комитете (как это происходит в тех же США), проверки добросовестности, презентации кандидата;

Закрытый перечень оснований для досрочного освобождения от должности без вето со стороны Временной специальной комиссии;

А уже после отмены военного положения – изменения в Конституцию по образцу ст. 128 и рекомендаций Венецианской комиссии относительно вотума недоверия.

Идея с конкурсом неплоха. Но я бы ожидал конституционного представления, и тогда риск заключается не в том, что реформа неконституционна, а в том, что она провалится тогда, когда на ней уже что-то будет стоять.

И ещё, last but not least, если уж делать всё это по-настоящему, то стоит решить и судьбу ч. 2 ст. 11 Закона "О правовом режиме военного положения", поскольку в соответствии с ней весь процесс может быть сведен на нет без чётких оснований, сроков и других элементов правовой определённости. Да и относительно её конституционности тоже есть большие сомнения.