Блог | Політична доцільність проти Конституції: чим може обернутися конкурс на генпрокурора

Останніми місяцями і особливо останній тиждень ми чуємо в публічному дискурсі багато аргументів щодо необхідності призначення генпрокурора на підставі конкурсної процедури. Чесної, відкритої і прозорої, авжеж.

Є і пропозиція як такий конкурс може виглядати, законопроект № 15343 від 22.06.2026.

Але чи не стане імплементація такого механізму на хвилі політичної доцільності і побажань партнерів міною сповільненої дії.

Я ретельно вивчив питання і проєкт, що пропонується. І маю сказати, що при всій повазі до авторів проєкту і позитивного ставлення до самої ідеї конкурсу, я маю побоювання, що запропонований механізм, у разі його прийняття може бути визнаний неконституційним. Звісно ж в самий поганий для цього момент, як це у нас зазвичай трапляється.

Це буде лонгрід, але якщо вам цікава ситуація, то мабуть, вам може бути цікаво які юридичні шляхи її розв'язання пропонуються, які ризики і які можливості.

Текст Конституції

Конституція знає три техніки: "призначає за згодою" (п. 11 ст. 106, ст. 131-1 - генпрокурор), "призначає за поданням" (ст. 128 – судді за поданням ВРП; ст. 114 – міністри за поданням Прем'єра, голова СБУ за поданням Президента) і "на конкурсних засадах" (ч. 3 ст. 148 – судді КСУ). У 2016 році законодавець одним актом щодо змін до Конституції дав суддям і "подання", і конкурс, а генпрокурору свідомо залишив "за згодою". Венеційська комісія тоді просила хоча б кваліфіковану більшість Ради для згоди на призначення і звільнення генпрокурора, але навіть цього не врахували. Це не прогалина, а свідоме рішення.

Практика КСУ

Суд послідовно виходить з того, що повноваження Президента визначаються виключно Конституцією і не можуть розширюватися законом – рішення від 10 квітня 2003 р. № 7-рп/2003, 7 квітня 2004 р. № 9-рп/2004, 17 грудня 2009 р. № 32-рп/2009, 13 червня 2019 р. № 5-р/2019. Плюс справи НАБУ 2020 року (№ 9-р/2020 і № 11-р/2020): законом не можна надати Президенту повноваження, яких нема в ст. 106. Дзеркальна теза – законом не можна забрати сутність (або зміст) конституційного повноваження, яке там є. А "призначає" без жодного "за поданням" означає, що вибір кандидата це частина повноваження, а не окрема стадія, яку можна віддати комісії. Частина 2 ст. 106 (Президент не може передавати повноваження іншим органам) сюди теж лягає.

Тому виглядає ситуація так: абстрактні вимоги і процедура (строки, публічність, повторне подання, в.о.) – можна визначати законом; індивідуалізований обов'язковий шортлист від органу, якого в Конституції немає, після якого Президент лише підписує одне з двох чужих рішень, – ні. Це вже не порядок, а зміна суб'єкта вибору.

Теза авторів законопроекту, що це не суперечить Конституції, бо Президент і далі призначає, а Рада затверджує або відхиляє, формально правильна – але саме такий формальний аргумент КСУ у 2020-му відкинув у дзеркальній ситуації. З точки зору фахової аналітики це виглядає, як конституційно не передбачений фільтр, без рішення якого Президент не може реалізувати повноваження. Слід також враховувати, що проєктом пропонується покладення на ВРП не притаманних їй за Конституцією повноважень.

Чистим шляхом могло б бути внесення змін до Конституції з конкурсним порядком призначення. Але поки діє воєнний стан, зміни до Конституції (модель ст. 128 для генпрокурора, скасування або кваліфікована більшість для недовіри) – закрита ч. 2 ст. 157. Отже, будь-який конкурс зараз – це закон, і його доля вирішується в КСУ. Сценарій "підписати під тиском партнерів, а потім 45 незгодних депутатів ідуть до КСУ" ми вже проходили з НАБУ у 2020-му: що створило складності в найгірший момент, коли на норми вже спиралися і реалізовували їх.

В цілому ж, в практиці розвинених країн посада генерального прокурора завжди політична. Вона може доповнюватись позицією заступника, призначеного на конкурсних засадах, але сама по собі практично завжди політична. Тобто це домінуюча модель, а не виняток.

Розглянемо наявні моделі

Політична модель (більшість "старого" Заходу):

- США – Attorney General: член кабінету, номінація Президента, затвердження Сенату, звільняється за бажанням Президента; федеральні прокурори округів – теж політичні призначенці, яких змінюють з адміністрацією;

- Німеччина – Generalbundesanwalt призначає федеральний президент за поданням міністра юстиції зі згодою Бундесрату (§ 149 GVG) і має статус "політичного чиновника" (§ 54 BBG): у відставку можна відправити без пояснень, як Маас відправив Ранге у 2015 році. Прокуратура підпорядкована міністерству з правом вказівок.

- Франція – Президент за поданням міністра юстиції після консультативного висновку Вищої ради магістратури (ст. 65 Конституції); прокуратура під владою міністра, з 2013 року без права індивідуальних вказівок.

- Іспанія – Fiscal General: пропонує уряд, призначає король після заслуховування Ради судової влади (ст. 124.4 Конституції), строк повноважень прив'язаний до строку уряду. У листопаді 2025 року Верховний суд засудив чинного генпрокурора Гарсію Ортіса за розголошення таємниці – приклад провалу саме політичної моделі.

- Нідерланди, Данія, Чехія, Португалія, Румунія, Естонія – уряд або президент за поданням уряду, з консультативною роллю рад чи парламентських комітетів.

- Литва – ст. 118 Конституції: генпрокурора призначає і звільняє Президент за згодою Сейму. Дослівно наша формула, член ЄС, конкурсу нема.

Модель рад/обмеженого конкурсу (меншість країн Європи, частина пострадянських країн):

- Італія – прокурори є магістратами, призначає CSM (Італійська Вища рада правосуддя). У березні 2026 року італійці на референдумі відхилили реформу розділення кар'єр суддів і прокурорів – 53,2 % проти.

- Бельгія – Вища рада юстиції дає вмотивоване подання, король призначає (ст. 151 Конституції). Знову ж таки – конституційний рівень.

- Польща 2010–2016 – Президент обирав генпрокурора з двох кандидатів, по одному від Крайової ради судівництва і Крайової ради прокуратури. У 2016 році ПіС одним законом повернув посаду міністру юстиції.

- Молдова, особливо цікавий для нас прецедент. Її нещодавно згадували в контексті судових реформ, може варто згадати і в контексті прокурорських. У 2016 році змінили Конституцію (ст. 125: Президент призначає за поданням Вищої ради прокурорів після конкурсу). Перший "конкурсний" генпрокурор Стояногло за два роки був відсторонений через звинувачення через підозри у зловживаннях і зв'язках з олігархічними групами, в тому числі проросійськими;

- Грузія, Албанія, Сербія – та сама модель, яку ЄС ставить кандидатам, і скрізь – через конституцію.

Прецеденти відкритого конкурсуЄ й таке, але майже все в дворівневій системі загального права:

- Велика Британія – політичний Attorney General (AG) (міністр) плюс Director of Public Prosecutions (DPP), якого AG призначає за відкритим конкурсом на фіксований строк (так у 2008 році DPP став Кір Стармер).

- Ірландія – DPP призначається урядом з кандидатів, відібраних статутним комітетом (Chief Justice, голови адвокатури і Law Society тощо).

- Канада – DPP: комітет з представниками адвокатури і партій дає шортлист, кандидата затверджує парламентський комітет, строк сім років без повторного (Director of Public Prosecutions Act 2006).

- Європейська прокуратура – головного прокурора призначають Європарламент і Рада за результатами відкритого конкурсу з панеллю відбору.

Ключове: у всіх цих випадках конкурсний DPP існує поруч з політичною фігурою (AG або міністр), яка несе відповідальність за кримінальну політику.

У нас генпрокурор поєднує обидві ролі. І ніде іноземці не мають голосу – вирішальний голос міжнародних експертів не західна практика, а інструмент в умовах для кандидатів. Автори проекту кажуть, що майже в половині країн ЄС політичному призначенню передує неполітичний професійний добір; опоненти – що запропонована модель не має аналогів у більшості країн ЄС. Обидва праві частково: консультативна участь рад справді поширена (Франція, Іспанія, Румунія, Бельгія), обов'язковий шортлист із зовнішнім вето – ні.

Я думаю, що проблема не в тому, хто добирає, а в тому, що чинні конституційні гарантії – шестирічний строк і вичерпні підстави звільнення – не працюють. Після 2016 року жоден генпрокурор не досидів каденцію, середній строк – менше двох років. Луценко, Рябошапка, Венедіктова, Костін, Кравченко – п'ятеро за десять років на "шестирічній" посаді. Конкурс не додасть ані дня, якщо посаду і далі можна знести недовірою за одне засідання або "відсторонити" указом (про що трохи нижче окремо), як Зеленський відсторонив Кравченка і раніше – Венедіктову. Політична модель на Заході працює не сама по собі, а в екосистемі: кар'єрний професіонал на посаді, суди, медіа, міністр, який іде у відставку за скандал. Наша політична модель виродилась у модель особистої лояльності. Проблема не в моделі, а в її наповненні.

Конкурс із зовнішнім вето має власну ціну: легітимність (конституційна посада, на яку де-факто вето мають троє іноземців, - подарунок будь-якому популісту і Москві), блокованість (конкурс на керівника САП тягнувся майже два роки), зворотність (Польща 2016 - один закон) і відсутність імунітету від "порочних зв'язків" (Молдова). І головне – незалежний генпрокурор з нинішнім обсягом влади всередині системи і без підзвітності – це італійська проблема "четвертої влади". Якщо деполітизувати призначення, треба паралельно посилювати підзвітність; передача дисциплінарки щодо генпрокурора до ВРП у 15343 в цілому виглядає як слушна ідея.

Що, на мою думку, можна зробити зараз, не ламаючи Конституцію.

Варто попрацювати з вимогами до кандидата (стаж, можливо більш широкий ніж суто прокурорська кар'єра, заборона нещодавньої політичної діяльності) – це можна зробити законом;

Запровадити публічний неімперативний добір – комісія або ініціативна група, яку на мою думку могли б сформувати депутати, як представники органу, який надає згоду на призначення, з залученням всіх експертів, яких вони вважатимуть достатньо авторитетними і потрібними. Такий формат прямо передбачений ст. 89 Конституції – Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

За результатами роботи така група публікує рейтинг, Президент вільний вийти за нього, але зобов'язаний публічно пояснити чому – це вкладається в логіку рішення № 7-рп/2000;

Перенести справжній фільтр у стадію згоди Ради – Регламент Верховної Ради України є законом і може вимагати відкритих слухань у комітеті (як це відбувається в тих самих США), перевірки доброчесності, презентації кандидата;

Закритий перелік підстав дострокового звільнення без ТСК-вето;

А вже після скасування воєнного стану – зміни до Конституції за зразком ст. 128 і рекомендацій Венеційської комісії щодо недовіри.

Ідея з конкурсом не є поганою. Але я б очікував конституційного подання, і тоді ризик не в тому, що реформа неконституційна, а в тому, що вона впаде тоді, коли на ній уже щось стоятиме.

І ще, last but not least, якщо вже робити все це по-справжньому, то варто вирішити й долю ч. 2 ст. 11 Закону "Про правовий режим воєнного стану", оскільки за нею, весь процес може бути нівельований без чітких підстав, строків та інших елементів правової визначеності. Та й щодо її конституційності є теж великі сумніви.