Бюрократія і життя засуджених

Наприкінці березня Громадська Рада при Департаменті з питань виконання покарань організувала слухання за участю представників громадськості і працівників відділів Департаменту з усіх областей України. Йшлося про законопроект, за яким Департамент з питань виконання покарань мав би перейти під управління Міністерства юстиції.

Ця тема вже неодноразово ставилась, і кілька спроб передати Департамент в Міністерство юстиції нічого не дали.

У Російській Федерації після невдалої спроби передати аналогічний Департамент Мін'юсту у 2004 році йому надано статус Федеральної служби з питань виконання покарань, яка самостійно здійснює комплекс правозахисних, правоохоронних та інших функцій, а Мін'юст лише здійснює контроль за діяльністю цієї служби.

В різних країнах це питання вирішується по-різному, але специфіка нашої держави вимагає детального аналізу ситуації, і лише наступного її вирішення, а не теоретичних пропозицій, які виникають в кулуарах Верховної Ради.

Безумовно, система Департаменту з питань виконання покарань є ще далекою від навіть оптимальної, і вимагає вдосконалення, що можливо лише за підтримки уряду.

В мене складається враження, що автори цього законопроекту - теоретики, які ніколи не були в колоніях і не уявляють праці цієї системи.

Як правило, поважні гості приїжджають у колонію ненадовго, і їх трохи поводять, дещо покажуть, поки їм не набридло, потім обід - і поїхали геть.

А для того, щоб зрозуміти життя колонії і будні людей, які там працюють, треба комусь приїхати на пару днів, прийти раненько - на підйом, на перевірку, на розвод (на роботу чи в ПТУ, якщо це Виховна колонія), потім - на обід, повернення засуджених з роботи, їхній вільний час і так далі.

І вихователь має бути весь час з цим спецконтингентом, слідкувати за кожним. А в дорослих (та й у підліткових) колоніях часто перебувають люди і з порушеною психікою, і з важкими злочинами, і від таких можна чекати несподіваних дій і реакцій. Це важка, специфічна і часто небезпечна робота.

У 1998 році, коли Департамент з питань виконання покарань організувався і вийшов з підпорядкування МВС, то єдиний вищий учбовий заклад, який готував, зокрема, і фахівців з пенітенціарної роботи - Харківський Інститут внутрішніх справ, - лишився в системі МВС. А раніше там готували вихователів і психологів для роботи в тюремній системі.

Що лишилось в Департаменті - лише середнє училище в Білій Церкві для підвищення кваліфікації працівників пенітенціарної системи і Чернігівський юридичний коледж, що готує працівників із середньою спеціальною освітою.

Вищого учбового закладу 3-4 рівня акредитації для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації вищого офіцерського персоналу - нема, як і жодного наукового закладу у цій сфері діяльності.

При відчутті непевності ситуації у Департаменті та ще при чутках, що будуть знімати пільги з військовослужбовців, які працюють в пенітенціарній системі, а також ще за попередніх загроз змінити статус Департаменту система зазнала відчутних втрат у кадровому потенціалі. Ще зовсім молоді люди просто шукають іншу роботу, дослужуючись до військової пенсії, оскільки в колоніях для них ніякої перспективи нема.

Автори законопроекту апелюють до численних скарг з місць позбавлення волі. Але переважна більшість цих скарг якраз стосується судових проблем, несправедливо чи неправильно засуджених людей.

Перебування на зоні - це вже наслідок. Ніколи ніхто не буде щасливий, перебуваючи в місцях позбавлення волі. Але за мою практику (з 1986 року) роботи як громадського шефа Прилуцької виховної колонії я стикався з численними абсурдними судовими вироками.

Не можу забути, наприклад, вирок Баришівського районного суду – 4 роки позбавлення волі сільському неповнолітньому хлопцеві, який забрав велосипед у меншого. Наступного дня велосипед повернули і потерпілі просили не судити хлопця. А він от дістав 4 роки – і все! У колонії вихователі тільки руками розводили. Уся особова справа – один абзац!

І такого чимало в кожній колонії, які я відвідував. Оце справа Мін'юсту – вдосконалення судової системи насамперед.

Ще ж і справа Генпрокуратури. За місцями позбавлення волі повинен бути прокурорський нагляд – оці всі скарги має поза усім розглядати прокурор. Зрозуміла річ, при кожній системі має бути орган, який здійснює над нею контроль. У цілому світі значними повноваженнями наділені Громадські Ради, які мають бути незалежним контролюючим органом також.

У багатьох колоніях є більш чи менш вдалі підприємства ,на яких працюють засуджені. Тут є два питання - забезпечення замовленнями підприємства, щоб воно працювало, і засуджені заробляли на своє прожиття, могли відкласти якісь зароблені гроші на потім.

З іншого боку, щонайменш є недосконала система оподаткування цих підприємств, які все ж в основному працюють не для отримання прибутку, а для навчання засуджених професіям і для їхньої ресоціалізації.

Особливою і специфічною є робота саме Виховних колоній, тобто тих, де перебувають засуджені підлітки переважно віком до 18 років. Таких в Україні 11 колоній: 10 чоловічих і одна жіноча. Кількість неповнолітніх засуджених – 2,2 тисячі.

На сьогодні Виховні колонії після реорганізації Департаменту майже автоматично потрапили під подвійне підпорядкування – з одного боку вони підпорядковані Обласному управлінню департаменту, де їх прирівнюють у правах до дорослих колоній. А з іншого – вони підпорядковані і Департаменту безпосередньо.

Таке питання у цілому світі вирішується інакше. Підліткові установи спрямовані на ВИХОВАННЯ дітей. Там працюють ПТУ і школи, і вихователь має завдання підготувати підлітка, який дорослішає, до нового - правильного - життя.

Колонія для дорослих – ВИПРАВНА, і тут питання стоїть не стільки про виховання, скільки про ресоціалізацію дорослої людини, яка скоїла злочин, і перебуваючи роками в місцях позбавлення волі, повинна осмислити своє минуле і думати про майбутнє, бо ж у багатьох є родини і діти.

Питання про виділення виховних колоній в окрему групу з прямим підпорядкуванням тільки центральному Департаменту, позбавлення над ними додаткового обласного керівництва відразу вирішує у виховних колоніях низку питань, починаючи з фінансування, зменшення числа часто абсурдних нескінченних перевірок (то з області, то з Департаменту – це майже кожен тиждень) і закінчуючи спонсорською допомогою і багатьма іншими питаннями.

Так було ще при радянській системі, так є у цілому світі, і це питання, як і багато інших, також стоять перед Департаментом.

Вертаючись до теми, підкреслю, що попри все зміна статусу Департаменту – це величезні гроші, створення в системі Мін'юсту ще одного відділу, який би керував Департаментом, розплодження ще одного бюрократичного апарату, від якого зараз вже просто задихається наша держава.

А конкретно – в Україні всього понад 160 тисяч засуджених і 48 тисяч працівників системи, що від встановленого законодавством нормативу становить 77 %.

Очевидно, автори законопроекту, про який говориться, мали на меті справді покращення роботи пенітенціарної системи. Але цей законопроект далекий від реалій життя.

Департаментові просто потрібно достатнє фінансування, щоби вирішити нагальні питання, які стоять перед пенітенціарною системою.

Міністерство юстиції України висловило свою незгоду з рядом тез статті Юрія Покальчука і надіслало «Обозревателю» свій коментар, який ми подаємо нижче без змін.

Генерали пенітенціарних кар’єрів та життя засуджених

Проблема реформування системи виконання покарань у нашій державі є нагальною — про це свідчать тисячі скарг засуджених, численні заяви правозахисних організацій, критика з боку авторитетних європейських інституцій.

Проте, не слід спрощувати уявлення про такі реформи, що іноді доводиться спостерігати — ніби-то достатньо просто збільшити фінансування на потреби пенітенціарної системи, забезпечити «автономність» Департаменту з питань виконання покарань і всі проблеми вирішаться.

Насправді, подібні реформи повинні бути набагато складнішими, охоплювати величезну кількість напрямків, починаючи, в першу чергу, зі зміни кримінально-правової політики держави — не повинно бути самоціллю карального апарату держави запроторити за грати кожного, хто вчинив злочин. Так само необхідно змінити ставлення того, хто виконує цю каральну функцію, до засудженого, маючи на увазі те, що незважаючи на статус злочинця, він залишається людиною.

Великої уваги потребують і інші заходи — налагодження ефективної співпраці з громадськістю, покращення умов тримання засуджених, удосконалення роботи щодо навчання, забезпечення роботою засуджених, покращення медичного забезпечення тощо. Не можна звичайно забувати і про захист та соціальні гарантії персоналу кримінально-виконавчої системи.

Перші кроки по реформуванню системи почалися з вступом нашої держави до Ради Європи і ухваленням Висновку 190 (95) Парламентської Асамблеї Ради Європи Україна, згідно з яким України зобов’язувалась передати кримінально-виконавчу систему до сфери відання Міністерства юстиції України.

Рівно дев’ять років тому було утворено Державний департамент України з питань виконання покарань, а з 1999 року цей орган став «автономним».

На жаль, за період з 1999 до 2006 року усі реформи вітчизняної кримінально-виконавчої системи обмежилися пошуком Державним департаменту з питань виконання покарань свого «місця під сонцем».

За цих обставин у генералів від пенітенціарної системи звісно ж не було часу для підготовки змін до кримінального, кримінально-процесуального або кримінально-виконавчого законодавства, що ґрунтувалися б на аналізі кримінальної політики держави в частині застосування заходів взяття під варту, призначення мір покарання чи застосування інститутів звільнення від відповідальності та покарання. Регулювання ж кількості «спецконтингенту» в місцях позбавлення волі здійснюється лише щорічними законами про амністію. Більше ніж вісім років «автономного» існування пенітенціарної системи характеризувалися відсутністю стратегії її розвитку та бачення ролі цієї системи в майбутньому.

Чи не це стало причиною того, що Україна є одним із світових лідерів за чисельністю «тюремного населення»?

Не можна не згадати про висновок Експертної місії ЄС в Україні у сфері справедливості свободи та безпеки, підготовлений на початку 2006 року. Констатуючи відсутність у Департаменту виконання покарань розуміння своєї ролі у системі кримінальної юстиції та контролю над ситуацією, експерти ЄС відзначили буквально, що «Департамент повинен усвідомлювати важливість своєї ролі як невід’ємної частини системи юстиції. Він несе відповідальність за виконання правових норм і повинен забезпечувати повагу до міжнародних конвенцій про права людини, до яких Україна приєдналася. Існуюча пенітенціарна система не має ефективного механізму контролю. Державний департамент виконання покарань не може контролювати власні дії. Ситуацію можна виправити, якщо Україна передасть повноваження щодо пенітенціарної системи Міністерству юстиції, як це передбачалося, коли Україна стала членом Ради Європи».

Такої ж думки дотримується і Парламентська Асамблея Ради Європи. Звіт моніторингового комітету ПАРЄ до Резолюції ПАРЄ 1466 від 5 жовтня 2005 року містить положення згідно з якими ПАРЄ вітає рішення Уряду України щодо передачі пенітенціарної системи Міністерству юстиції.

Отже, система виконання покарань за умов «автономності» застигла у своєму розвитку, не маючи власного бачення, а можливо і бажання щодо реформування.

Погіршувала ситуацію і неспроможність керівництва Державного департаменту з питань виконання покарань організувати ефективне функціонування пенітенціарної системи.

Так, попри постійні скарги з боку Департаменту з питань виконання покарань на недостатнє фінансування, сотні мільйонів гривень, призначених для будівництва житла для працівників кримінально-виконавчої системи, покращення умов тримання ув’язнених, створення нових робочих місць для них пішли «у пісок». Чого лише варті такі висновки Рахункової палати, яка вивчала «ефективність «автономного» управління:

«— Департаменту не вдалося сформувати і виконати відповідні бюджетні програми, які б забезпечували ефективну реалізацію цілей і завдань державної політики у цій сфері. Запроваджена система використання бюджетних та матеріально-технічних ресурсів у Департаменті була неекономною, затратною і непрозорою.

— Внаслідок недотримання основних принципів планування і виконання бюджетних видатків, керівництвом Департаменту не забезпечено контроль за законним та ефективним використанням фінансових та матеріальних ресурсів. Кошти в сумі 164,1 млн. грн. (у тому числі 150,8 млн. грн. бюджетних) було витрачено не на розвиток та вдосконалення системи, а, переважно, на підтримку її життєдіяльності.

— Не вирішено питання забезпеченості медичним обладнанням.

— Незадовільно вирішувалась проблема забезпечення житлом працівників Департаменту. При незабезпеченості житлом 2892 сімей осіб рядового та начальницького складу кримінально-виконавчої системи тільки у довгобудах законсервовано понад 1000 квартир.

— Внаслідок відсутності в роботі Департаменту дієвого внутрішнього контролю, допущено бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів на суму 136 млн. грн.».

Особливо загрозливою ситуація стала у 2005-2006 роках, коли було змінено майже 80 відсотків керівного складу системи, що є небезпечним для такої чутливої до суспільних коливань організації.

Беручи до уваги ці та інші мотиви, минулого року Урядом прийнято рішення про визначення Міністра юстиції відповідальним за здійснення державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

За час, що минув, Міністерством юстиції розроблено два системних законопроекти про внесення змін до Кримінального, Кримінально-процесуального та Кримінально-виконавчого кодексів, що стосуються встановлення адекватних вчиненому злочину мір покарання, зменшенню кількості осіб, що тримаються під вартою протягом слідства та судового розгляду справи, покращенню умов тримання ув’язнених.

Так, зміни до Кримінального кодексу України передбачають гуманізацію кримінального законодавства у тих випадках, де держава застосовує необґрунтовано жорстокі покарання, розширення можливості застосовувати альтернативні позбавленню волі покарання. Дуже часто покарання у вигляді позбавлення волі застосовується до особи, яка не заслуговує такого тяжкого покарання лише тому, що законодавець не передбачив іншого покарання.

Зміни до Кримінально-виконавчого кодексу мають на меті виправити ті недоліки законодавства, що призводять до порушення прав людини в пенітенціарній системі, та про які зазначається у доповідях міжнародних організацій та вітчизняних правозахисних організацій.

Ще один законопроект, розроблений Міністерством юстиції стосується вдосконалення організації діяльності органів виконавчої влади у сфері виконання кримінальних покарань шляхом надання Міністерству юстиції України повноважень на здійснення єдиної державної політики у сфері виконання покарань та передачі до сфери відання Міністерства юстиції Державної кримінально-виконавчої служби.

Зміни до Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», передбачають, що діяльність Державної кримінально-виконавчої служби України скеровуватиметься Міністром юстиції, зокрема, шляхом формування політики у сфері виконання кримінальних покарань та здійснення контролю за її реалізацією. Безпосереднє ж виконання кримінальних покарань забезпечуватиметься Державним департаментом з питань виконання покарань.

З цією метою пропонується, зокрема, у статті 1 законопроекту визначити, що Державна кримінально-виконавча служба входитиме до системи органів Міністерства юстиції і братиме участь у здійсненні єдиної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Крім того, проект не передбачає втручання в діяльність Державної кримінально-виконавчої служби посадових осіб різних структурних підрозділів Міністерства юстиції. Так, проект Закону надає певні повноваження Міністру юстиції, який буде нести безпосередню відповідальність за діяльність кримінально-виконавчої служби. До цих повноважень, зокрема, належать:

— право доступу без спецдозволів на території установ виконання покарань;

— видання нормативно-правових актів з питань, що стосуються регулювання діяльності органів та установ виконання покарань;

— надання дозволу на проведення спеціальних операцій та запровадження особливого режиму у місцях позбавлення волі у випадках стихійного лиха, епідемій, аварій важливих для життєзабезпечення систем, масових безпорядків, проявів групової непокори взятих під варту осіб або в разі виникнення реальної загрози збройного нападу на місце попереднього ув’язнення чи у зв’язку з оголошенням надзвичайного стану в районі розташування установи для попереднього ув’язнення.

Хотілося б особливо наголосити на тому, що проект Закону не передбачає зміни статусу працівників Державної кримінально-виконавчої служби, чим постійно «лякають» прихильники «автономізації» системи виконання покарань. Слід також сказати і про те, що уже сьогодні умови оплати праці фахівців системи виконання покарань є гіршими ніж умови оплати праці працівників органів юстиції, тому Міністерством юстиції напрацьовано низку пропозицій щодо покращення соціального захисту працівників кримінально-виконавчої системи.

Усі згадані законопроекти уже перебувають на розгляді Парламенту.

Отже, запропонована низка ініціатив має на меті здійснити реформи як у сфері кримінально-правової політики, так і сфері управління, з тим, щоб побудувати в нашій державі пенітенціарну систему європейського зразка. Тобто досягнути того, що не спромігся Департамент з питань виконання покарань за майже десять років «автономного» існування.