Украинско-российские отношения: старые проблемы или новые перспективы

26 августа Виктор Ющенко примет участие в саммите СНГ в Казани. Накануне встречи отношения Украины с лидером Содружества — Россией — остаются напряженными. Вспышки противоречий в украинско-российских отношениях регулярно повторяются каждые два-три года. Нынешняя ситуация — не исключение. Речь снова идет об условиях транзита газа, ценах и объемах поставок, участии или неучастии в проекте ЕЭП, условиях торговли, режиме пересечения границы, реформе институтов СНГ.

Видео дня

Не секрет, что тематика украинско-российских отношений чрезмерно политизирована. Поэтому представляется уместным, абстрагируясь от поиска правых и виноватых, понять, что в нынешней полемике отражает принципиальные расхождения сторон, а что можно отнести к субъективным деталям, которые заведомо вбрасываются в прессу, чтобы создать видимость «непреодолимых препятствий». Сами попытки драматизировать контекст двусторонних отношений весьма любопытны и представляют собой весьма незамысловатую политическую технологию. Если после вспышки напряженности через некоторое время проблемные вопросы, представленные как угроза безопасности страны, благополучно решаются, обеспокоенной общественности объясняют, что правительство, проявив в ходе переговоров героические усилия, добилось максимально выгодных условий, не дав ущемить интересы украинского обывателя.

СТАРЫЕ ПЕСНИ О ГЛАВНОМ

Перспективы ухудшения отношений с Россией наметились еще в ходе президентских выборов. Специфика кампании придала сильный революционный флер новой украинской власти, в отличие от политического режима В.Путина, ментальность которого изначально определялась как «термидор с человеческим лицом». Другим важным импульсом было стремление новой команды найти форму приспособления к однополярному миру, в котором США играют доминирующую роль. Окружение В.Ющенко явно рассчитывало на быструю реализацию европейской перспективы Украины, а также переоценило степень давления США на российское руководство.

В ходе первых послевыборных пресс-конференций В.Ющенко и влиятельных фигур из его окружения были очерчены основные направления, подлежавшие пересмотру. Они включали уточнение параметров участия в Едином экономическом пространстве (однако без отказа от продолжения диалога с Россией, Беларусью и Казахстаном), ревизию норм украинско-российского Международного газотранспортного консорциума («готовность предложить новую схему»), уточнение соглашений об условиях базирования Черноморского флота РФ в Крыму. Эти тезисы можно расценивать как предпосылки для «системного торга», призванного усилить позицию украинской стороны в целях получения более выгодных условий.

В отличие от других представителей властной команды, сам В.Ющенко высказывался подчеркнуто гибко, делая основной акцент на поддержании «добрых отношений с соседними странами» и заверениях в адрес российских и европейских партнеров, что как Президент он гарантирует стабильную и надежную транспортировку энергоносителей через украинскую территорию (интервью газете «Файненшл Таймс», 28 декабря 2004 г.).

Среди представителей новой власти изначально присутствовал разнобой оценок и подходов. Национал-демократы выражали уверенность, что в течение пяти лет Украина сможет вступить в ЕС и НАТО, а такие «искусственные структуры», как СНГ и ЕЭП, попросту отомрут за ненадобностью.

Наибольшие опасения вызывали тезисы об «усовершенствовании» двустороннего Договора о дружбе, партнерстве и сотрудничестве 1997 г. и готовности «предложить иную схему самого подхода» к вопросу о торговле энергоносителями. При этом настойчиво выдвигался тезис о том, что закрепленная в украинско-российских межправительственных соглашениях схема расчета за газ сдерживает вступление в НАТО и ЕС, поскольку осуществляется в натуральной, бартерной, форме по заниженным ценам и дает возможность посредническим компаниям извлекать значительную прибыль. Однако с приходом к власти В.Путина прежние схемы, предусматривавшие кредитование Украины природным газом, были пересмотрены. Нынешний порядок расчетов, закрепляющий относительно низкую цену за транзит, компенсируется ценой на газ в $50 за 1 тыс. кубометров, поставляемый в счет оплаты за услуги транзита по украинской территории. С учетом европейской цены на газ в $160 за 1 тыс. кубометров и мировой тенденции роста цен на энергоносители такой порядок является для украинской экономики явно льготным и исключительно выгодным.

Если учесть, что недостающие объемы газа Украина закупает в Туркменистане, становится очевидным, что с точки зрения украинских интересов относительно низкая цена за транзит не менее выгодна, чем льготная цена на российский газ, поставляемый в счет услуг транзита. Очевидно, что увеличение цены на транзит российского газа по украинской территории сделает поставляемый в Украину туркменский газ баснословно дорогим. С такой задачей легко справится даже ученик начальной школы. Цену транзита российского газа в Европу рассчитать достаточно просто. Максимальный объем транзита российского газа через территорию Украины составляет 130 млрд. кубометров. Длина транзита — 800 км. Цена транзита газа по украинской территории — $1,09 за 1000 кубометров по участку в 100 км.

Если с этим сопоставить объемы газа, поставляемые в Украину из Туркменистана (минимальный объем поставок — 36 млрд. кубометров, который проходит расстояние в 5000 км.), мы получим гораздо большую стоимость транзита, если он будет оплачиваться по одинаковым ставкам. Иными словами, поднимая цену за транзит российского газа по своей территории, Украина не только дает возможность повысить стоимость поставляемого российского газа, но и теряет на транзите туркменского газа, ставки на транзит которого по российской территории также могут быть существенно увеличены.

Тогда спрашивается, откуда возникла идея денонсации соглашений по газу, подписанных с Россией в 2002—2004 гг., в которых нынешние тарифы и расчетные цены за транзит и поставки газа зафиксированы по крайней мере до 2009—2013 гг. По крайне мере, российские источники твердо указывают, что инициатива исходила от украинской стороны. И лишь столкнувшись с реальной перспективой введения «Газпромом» европейских цен на газ в расчетах с Украиной, правительство в лице министра экономики С.Терехина наконец заявило, что оно ничего менять не собирается, но готово закрепить нынешние ставки в расчетах за транзит на ближайшие 30 лет. Получается, что с начала весны переговоры носили характер слабо подготовленного экспромта, в итоге вернувшись к тем условиям, которые изначально представлялись невыгодными. Мотивы пересмотра действующих соглашений могли быть различными (от устранения «чужих» компаний, участвующих в транзите газа до ревизии всего наследства прежнего кабинета). Вместе с тем стремление отказаться от получения оплаты за транзит газа в натуральной форме, без внедрения программ энергосбережения в промышленности и коммунальной сфере, будет иметь разрушительные для экономики последствия.

С точки зрения экономической безопасности, расчеты за газ и транзит являются для Украины, безусловно, главной проблемой. Кроме этого есть целый ряд других нерешенных групп вопросов, которые также требуют внимательного отношения и осмысленного, комплексного подхода.

К наиболее острым проблемам двусторонних отношений относятся проекты ЕЭП, газотранспортного консорциума, границы в Азово- Керченской акватории и конъюнктурная тематика, связанная с гарантиями прав собственности российских компаний в Украине.

Проблема ЕЭП. Находясь в оппозиции, представители новой власти высказывались категорически против создания четырехстороннего Единого экономического пространства, рассматривая его как противовес европейской перспективе Украины. Теперь, когда дальнейшее расширение ЕС не рассматривается как близкая перспектива, власти так или иначе вынуждены задумываться над тем, как обеспечить стабильность и экономический рост в стране в течение достаточно длительного переходного периода. Низкие темпы экономического роста станут куда более существенным препятствием для европейской перспективы Украины, чем участие в региональном экономическом соглашении с Россией, Беларусью и Казахстаном. Напомним, что сам формат соглашения по ЕЭП не накладывает на Киев императивных обязательств, обеспечивая интервал для уточнения позиции. Разумеется, в отличие от В.Путина украинские власти не готовы рассматривать ЕЭП как инструмент объединения экономических потенциалов стран — участниц. Тем не менее пора определить сколько-нибудь четкую платформу участия (или неучастия) Украины в этом проекте, включающую, например, условия зоны свободной торговли, принципы согласования тарифной политики и экономической кооперации в приоритетных отраслях, роли промышленно-финансовых групп, которые все равно никуда не денутся (всех не реприватизируешь). Разумеется, прежде чем это станет возможным, уместно все же определить макроэкономическую модель и долгосрочные цели экономической стратегии правительства.

Газотранспортный консорциум. Идея консорциума, который сначала планировался как трехсторонний с участием Германии, затем была использована российской компанией «Газпром» в попытке установления контроля над украинскими газопроводами. В итоге сфера компетенции консорциума была ограничена строительством новых веток газопроводов, первым из которых должен был стать участок газопровода Александров Гай — Новопсков — Ужгород. В настоящее время правительственные структуры настаивают на пересмотре условий консорциума, включая возможное изменение согласованных тарифов и пропорций участия. Риск заключается в том, что новые газопроводы по территории Украины (если их собственником будет международный газотранспортный консорциум), как планируемый Россией газопровод по дну Балтийского моря, могут привести к сокращению роли и доходов Украины как транзитной державы.

Важными для экономики проблемами являются отношения предприятий военно-промышленного комплекса, включая производство экспортных видов вооружений, сотрудничество в сфере авиационной и космической промышленности. Комплекс вопросов военного характера включает сотрудничество в вопросах ПВО, совместные мероприятия по противодействию терроризму, условия пребывания российского Черноморского флота в Крыму.

Специфика этих вопросов, как и проблема Тузлы, заключается в их связи с более широким международным контекстом. Так, в случае сближения России с НАТО большая часть этих проблем утратит конфликтную нагрузку. Однако если глобальная стратегия России будет склоняться в пользу сотрудничества с Китаем, намерения украинского руководства в отношении членства в НАТО встретят существенное асимметричное противодействие со стороны Москвы. В этом смысле заявления российского МИД о том, что Россия не будет мешать возможному членству Украины и Грузии в НАТО, выглядят примерно так же, как и заявления украинских политиков относительно участия в ЕЭП и СНГ: сегодня — посмотрим, а завтра — в зависимости от обстоятельств.

В равной мере действия украинских властей в отношении диверсификации поставок нефти и политико-правовое давление на действующие в Украине российские ПФГ служат дополнительным раздражителем, углубляющим дистанцию между Киевом и Москвой. Однако при этом нельзя исключать, что часть второстепенных конфликтных вопросов может быть использована при решении более важных проблем.

На фоне ряда объявленных Киевом политических инициатив, включая попытки активизации ГУАМ, план приднестровского урегулирования и проект создания «содружества демократий Балто- Черноморско-Каспийского региона», дальнейшее дистанцирование в отношениях с Россией представляется почти неизбежным. Очевидно, это процесс пойдет более интенсивно после парламентских выборов, когда, как ожидается, Киев официально начнет подготовку к членству в НАТО. Что касается таких вопросов, как СНГ, влияние и полномочия которого минимальны, и реформировать которое крайне проблематично, вероятно, вопрос об участии Украины в этой сугубо формальной структуре также будет перенесен на 2006 г.

НЕЯСНОСТИ И НЕУВЯЗКИ

На примере отношений с Россией особо заметно отсутствие единой концепции внешнеполитического курса. Неясно, кто и как определяет позицию Украины по всему спектру украинско-российских отношений, и кто имеет на это полномочия. Создается впечатление, что в плане украинско-российских отношений украинское руководство пока держит паузу, которая не так заметна из-за внутривластной полемики и разноплановых по смыслу заявлений должностных лиц. Однако независимо от того, какой будет международная стратегия Украины в ближайшие годы, проблемы украинско- российских отношений требуют пристального внимания и приемлемого для общества решения.

Если говорить о конституционной прерогативе, очевиден приоритет полномочий Президента и его аппарата. Президент является основной фигурой, ответственной за реализацию внешней политики, поскольку он представляет государство в международных отношениях и осуществляет руководство его внешнеполитической деятельностью (ст. 106 Конституции). Это положение сохраняется и по новым конституционным нормам, вступающим в силу с 1 января 2006 г. По логике вещей, платформа украинской власти должна формироваться президентом, являющимся сопредседателем недавно созданной межгосударственной комиссии. Разумеется, создание такой комиссии предполагает активную работу экспертных групп в рамках созданных комитетов. Причем, учитывая важность отношений с Россией для экономики и политической стабильности Украины, к работе комиссии должны привлекаться несомненно лучшие, наиболее опытные специалисты из структур исполнительной власти и научных учреждений. Тем не менее о работе комиссии давно ничего не слышно. Представители отдельных министерств и ведомств получили полную свободу действий, ставя задачи государственной политики и комментируя проблемы двусторонних отношений по своему усмотрению. В этих условиях каждый государственный функционер по сути проводит свою «независимую» политику. Можно говорить об особой политике А.Ивченко, Б.Тарасюка, С.Терехина, которая резко отличается от политики А.Кинаха, П.Порошенко или А.Зинченко. Сколько-нибудь вразумительная платформа отсутствует даже в рамках Кабинета Министров. Чего стоит хотя бы коррекция заявлений С.Терехина уже «по ходу» переговоров с Г.Грефом, к которой была вынуждена прибегнуть Ю.Тимошенко («заявление министра экономики Украины Сергея Терехина о возможном выходе Украины из Единого экономического пространства является исключительно рекомендательным тезисом для руководства двух стран»). Нужно признать, что реакция премьера была молниеносной. Однако при этом очевидно, что правительство не имеет четкой позиции по важнейшим вопросам, которые, согласно сообщениям СМИ, обсуждались на заседаниях кабинета.

Все это выглядит по меньшей мере странно, если не удручающе. Вполне очевидно, что исполнительная власть должна определить четкую и адекватную национальным интересам позицию в отношениях с Россией, которая позволяла бы поддерживать устойчивые и взаимовыгодные отношения. Стоит также подчеркнуть важность более серьезного концептуального видения проблем и задач внешней политики, не говоря уже о преодолении административной сумятицы и непрофессионализма.

Разумеется, украинским властям не стоит брать на себя обязательств, которые они не смогут реализовать. Но также, с учетом интересов экономики, нет смысла становиться в позу, без разбору участвуя во всевозможных имиджевых кампаниях, преследующих цели давления на официальную Москву. Иными словами, если речь идет о формировании отношений партнерства с Россией, уместно четко определить основы двустороннего взаимодействия (например вопросы энерготранзита, условий торговли, тарифов, отношений в гуманитарной сфере, сотрудничества в сфере безопасности, меры доверия в сфере обороны), которые не должны подвергаться ревизии. Не менее важно обозначить спектр нерешенных вопросов и проблем, в которых стороны имеют абсолютную свободу действий и не должны согласовывать свои позиции. При этом очевидно, что такой режим отношений предполагает как взаимную ответственность, так и известную сдержанность, которая должна быть обоюдной.

Сергей ТОЛСТОВ, директор Института политического анализа и международных исследований

"День"