Нова Конституція України народиться тільки в муках

З огляду на декларовану одностайність усіх значних політичних гравців у питанні необхідності для України конституційної реформи, на часі поміркувати про процедуру її проведення.

Єдиний досвід внесення змін до нашого Основного Закону важко назвати вдалим. Більшість фахівців схиляються до думки, що конституційна реформа в 2004 році була проведена з очевидним порушенням процедури. Нова конституційна реформа має проводитися виключно правовим шляхом. Інакше неминучим буде загострення конституційної кризи, що призведе до непередбачуваних негативних наслідків для суспільства.

Шляхи вирішення хронічної проблеми

У рамках права конституційну реформу можна провести шляхом внесення комплексних змін до Конституції України в порядку, передбаченому її розділом XIII, або прийняттям нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі.

Перебіг політичних подій в Україні дає підстави говорити про крайній суб'єктивізм політичних сил, коли йдеться про зміну конституційних положень. Політики намагаються формулювати конституційні норми, виходячи з тимчасового політичного інтересу, без врахування далекосяжних суспільних інтересів. Це насамперед пов'язано з існуванням в Україні слабкої політичної системи, авторитаризмом лідерів, партбюрократизацією, деідеологізацією, корупцією тощо в політичних партіях. Аналіз законопроектної роботи над зміною конституційних положень, процесу прийняття змін до Конституції України дає підстави стверджувати про закритість цих процесів від суспільства та ігнорування політиками думки громадянського суспільства.

Проведення конституційної реформи у порядку, передбаченому розділом XIII Конституції (відповідно до якого чільна роль у питанні формулювання та прийняття Основного Закону відведено Верховній Раді), на наш погляд, не представляється реальним варіантом у наших умовах. В існуючих політико-правових умов нормальний перебіг конституційного процесу вкрай сумнівний.

Другий, більш радикальний варіант проведення конституційної реформи - це прийняття нової редакції Конституції України.

Конституція України, як більшість європейських конституцій, не містить чітких положень щодо процедури прийняття нового Основного Закону держави. Але це не означає, що Конституція зовсім не торкається регулювання зазначеного питання.

Конституційно закріплені принципи верховенства права, народного суверенітету містять відповідь на ці питання. Так, положення статті 5 Конституції України дають нам підстави стверджувати про встановлення конституційного принципу установчої влади народу. Рішення Конституційного суду від 11 листопада 1997 року зазначено: "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття в Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом ".

Ця позиція була висловлена ??і в іншому рішенні Конституційного суду - від 3 жовтня 1997 року: "Конституція країни як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада стосовно до так званих встановлених влад є первинною ". Рішення Конституційного суду від 5 жовтня 2005 уточнює: "Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначити конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі". Це було зазначено в мотивувальній частині вищевказаного рішення. При цьому Конституційний суд України залишився зв'язаним положеннями розділу XIII чинної Конституції України, зазначивши у резолютивній частині: "Тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII ".

Отже, конституційно встановлений принцип установчої влади народу передбачає: народ не може бути позбавлений права на прийняття нової Конституції своєї держави. Виникає питання легітимної процедури реалізації установчої влади народу під час прийняття нового Основного Закону.

Якщо вже зовсім за правилами ...

На наш погляд, прийняття нової редакції Конституції України в інтересах суспільства варто було б доручити спеціальному уповноваженому органу установчої влади - Конституційну асамблею України. Основним завданням президента і Верховної Ради має стати конституювання та забезпечення діяльності цього органу.

Необхідно зробити процедуру прийняття нової Конституції відкритою для громадян. Вони мають відчути свою причетність до створення Конституції. Цей процес не може бути швидким, деякий час треба використати на те, щоб зробити дискусію про нову Конституцію (або нової редакції Конституції) загальнонародною. Тільки такий шлях, на наш погляд, дає нам шанс на те, що Основний Закон поважатимуть, дотримуватимуться його і (найголовніше) вимагатимуть дотримання його від влади.

На всеукраїнський референдум можна виносити лише досить підготовлений і узгоджений проект. Він повинен стати останнім акордом тривалої прозорої процедури.

Звертаючись до багатовікової історії створення Української держави, робимо висновок, що для України ідея запровадження представницького органу установчої влада не нова. Так, II Універсал Центральної Ради України від 3 липня 1917 року було: "Прагнучи до автономного устрою України, Центральна Українська Рада в порозумінню з національними меншинами України готуватиме проекти законів про автономний лад України для предложення їх на затвердження Установчим Зборам".

Історія прийняття конституцій зарубіжних країн дає нам позитивні приклади реалізації установчої влади народу через ухвалення конституцій спеціально уповноваженими представницькими органами установчої влади.

У процесі прийняття Конституції США від 17 вересня 1787 брали участь як загальнонаціональні Установчі збори - конвент, так і установчі збори (конвенти) кожного зі штатів. Найстарша чинна конституція Європи - Конституцію Норвегії - було прийнято

17 травня 1814 Установчими зборами, які скликав данський принц і намісник у Норвегії. Конституція Бельгії від 7 лютого 1831 року, конституція Італії від 22 грудня 1947 року народження, конституція Португалії від 2 квітня 1976 року народження, конституція Індії від 26 січня 1950 року, конституція Бразилії від 22 вересня 1988 були підготовлені і прийняті спеціально уповноваженими представницькими органами установчої влади.

Серед конституцій, які були прийняті спеціально уповноваженими органами установчої влади, є й новітні. Так, Конституцію Болгарії було прийнято 12 липня 1991 Сьомим великим народним зібранням Болгарії. Установчі збори Румунії прийняли 21 листопада 1991 конституцію Румунії, яка 7 грудня 1991 була затверджена на загальнонаціональному референдумі. Головною особливістю конституційного процесу в Аргентині є те, що з часу прийняття першої Конституції Аргентини 1853 р. всі наступні конституційні реформи забезпечувались Установчої асамблеєю (в 1860, 1866, 1898, 1949, 1957, 1960, 1994 рр..), Зокрема й чинну конституцію Аргентини від 24 серпня 1994 прийняла Установча асамблея.

Хоча чинна Конституція Російської Федерації (від 12 грудня 1993 роки) прийнята і не Установчими зборами, проте можливість створення Установчих зборів передбачено в нормах самої Конституції. У повноваження Конституційного зборів входить підтвердження незмінності конституції Російської Федерації або розробка проекту нової конституції Російської Федерації, яка приймається Конституційними зборами 2/3 голосів від загальної кількості їх членів або виноситься на всенародне голосування.

У сучасному механізмі державної влади та інших країн передбачається функціонування спеціально уповноваженого органу установчої влади. Відповідно до статті V Конституції США, на вимогу законодавчих зборів 2/3 штатів Конгрес скликає конвент для внесення поправок до конституції, які набудуть чинності після ратифікації законодавчими зборами 3/4 штатів або ж конвентами в 3/4 штатів, залежно від того , який спосіб запропонує Конгрес.

Велике народне зібрання (установчі збори) Болгарії уповноважене приймати нову Конституцію, вирішувати питання про зміну території республіки, про форми державного устрою та державного правління тощо

Кроїти Основний закон треба всім миром ...

Спираючись на зарубіжний досвід діяльності спеціальних органів установчої влади та сучасні політико-правові процеси в Україні, пропонується і у нас провести конституційну реформу через спеціальний орган установчої влади - наприклад, Конституційну асамблею України.

Насамперед слід зазначити, що проводити конституційну реформу через Конституційну асамблею України необхідно у два етапи, а саме:

- Прийняття Закону України "Про Конституційну асамблею України" і нової редакції Закону України "Про всеукраїнські та місцеві референдуми";

- Прийняття нової Конституції України Конституційною асамблеєю України (або підтвердження незмінності чинної Конституції України) і затвердження її на всеукраїнському референдумі.

Успішність процесу ухвалення нової Конституції України залежатиме від конституційного статусу Конституційної асамблеї та деталізації його у законі. Введення спеціального органу - Конституційної асамблеї - у процес перегляду Конституції України має бути спрямоване насамперед на забезпечення здійснення українським народом своєї установчої влади.

Конституційна асамблея - суть народного суверенітету

Для цього пропонується встановити основні положення щодо Конституційної асамблеї, а саме умови скликання, порядок обрання, її конституційний склад, вимоги до членів Конституційної асамблеї України, її повноваження і т.п..

Формуватися Конституційна асамблея України повинна шляхом всеукраїнських виборів. Так, Конституційна асамблея України може скликатися президентом України протягом трьох місяців з моменту внесення до Верховної Ради України відповідного законопроекту. Членів Конституційної асамблеї України (наприклад, триста народних обранців Конституційної асамблеї України) пропонується обирати на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на основі комбінованої виборчої системи відповідно до закону про Конституційну асамблею України. З метою формування представницького органу установчої влади можна застосувати таку формулу:

1) сто народних обранців Конституційної асамблеї України обирати в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційної системи за виборчими списками кандидатів у народні обранці України від політичних партій, виборчих блоків;

2) по три народні обранці Конституційної асамблеї України обирати від Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя у відповідних багатомандатних округах на основі мажоритарної системи відносної більшості. Право висувати не більше одного кандидата у народні обранці України надати міським (міст обласного значення), районним та обласним радам;

3) інших народних обранців Конституційної асамблеї України обирати в одномандатних виборчих округах на основі мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості. Висування кандидатів у народні обранці України може відбуватися громадськими організаціями, а також шляхом самовисування.

Повністю сформованою (тобто є повноважною) пропонуємо вважати Конституційну асамблею, до якої обрано не менше чотирьох п'ятих її конституційного складу.

З метою послаблення впливу тимчасових політичних інтересів на зміст конституційних норм та забезпечення фахової підготовки й прийняття якісних законів про внесення змін до Конституції України, а також нової Конституції України пропонується встановити особливі вимоги до членів Конституційної асамблеї. Крім звичайних вимог до претендентів у народні обранці (громадянства України, вікового цензу, володіння державною мовою, права голосу), доцільно подумати про встановлення особливих вимог, наприклад, наявність вищої юридичної освіти (як варіант можна розглядати філософську, політологічна освіта). Необхідно встановити заборону для членів Конституційної асамблеї впродовж певного періоду часу (5-10 років) після затвердження всеукраїнським референдумом нової Конституції України або змін до Конституції України претендувати на обрання їх главою держави, представником в законодавчий орган, на призначення їх членом вищого органу виконавчої влади , керівником центрального органу виконавчої влади та його заступником, а також суддею України. У свою чергу доцільно встановити заборону балотуватися в народні обранці для президента України, народних депутатів України, членів Кабінету міністрів України, керівників центрального органу виконавчої влади та їх заступників, суддів Конституційного суду України та суддів загальної юрисдикції.

Повноваження Конституційної асамблеї України пропонується обмежити лише питаннями, для вирішення яких її було обрано. При цьому необхідно встановити гарантії для запобігання невиправданому затягування роботи Конституційної асамблеї. Так, насамперед слід зафіксувати, що повноваження Конституційної асамблеї мають припинятися після прийняття кінцевого рішення щодо відповідних проектів, а також необхідно встановити максимальний термін повноважень асамблеї (наприклад, рік), перелік підстав для визнання Конституції України незмінною та припинення повноважень Конституційної асамблеї.

До повноважень Конституційної асамблеї України пропонується віднести:

- Розробку проекту нової Конституції України у разі проголошення всеукраїнського референдуму про затвердження нової Конституції України за народною ініціативою;

- Прийняття законів про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум "і розділу XIII" Внесення змін до Конституції України. Прийняття нової Конституції України ";

- Прийняття законів про внесення змін до Конституції України, які передбачають зміну конституційного ладу України;

- Прийняття нової редакції Конституції України.

Організацію, порядок формування та діяльності Конституційної асамблеї України, процедуру розробки, розгляду та прийняття законів про внесення змін до Конституції України, нової Конституції України доцільно визначити законом про Конституційну асамблею України, а процесуальні відносини, пов'язані з організацією та проведенням виборів народних обранців, мають бути врегульовані в рамках виборчого законодавства.

Підсумовуючи, хочемо підкреслити, що успішність проведення конституційної реформи - вихід із конституційної кризи, прийняття якісних законів про внесення змін до Конституції України або нової редакції Конституції України, незалежно від політичних інтересів, з урахуванням демократичних світових стандартів та досягнень вітчизняної науки - безпосередньо залежить від обраного способу проведення нової конституційної реформи. Від обраного сьогодні механізму підготовки і прийняття нової редакції Конституції України буде залежати дієвість нової редакції Конституції України протягом багатьох років.