Украинская сертификатная приватизация. Ч.1
Вынужденная необходимость или сознательный обман народа?
В начале марта месяца исполняется 20 лет с момента принятия первых приватизационных законов в Украине, которые положили начало радикальным реформам не только нашей экономики, но и украинского общества в целом. За всю свою двух десятилетнюю историю приватизация всегда воспринималась нашим народом неоднозначно. Большинство простых людей относились и относятся к ней отрицательно, видя лишь в приватизации навязанный сначала компартийной номенклатурой и «красными директорами», а затем и новоявленными олигархами способ их ограбления.
Наиболее негативный осадок остался у рядовых граждан от сертификатного этапа приватизации (1995-1999 годы). Несмотря на задекларированную государством именную форму раздачи населению приватизационных и компенсационных сертификатов власть допустила не только их противозаконную куплю-продажу, но и массовую скупку финансовыми спекулянтами. В результате значительное количество приватизационных бумаг оказалось на руках у руководителей предприятий и бизнесменов, которые к середине 90-х сумели праведным, чаще неправедным путём заработать первоначальный капитал. Остальную часть рядовые граждане обменяли на акции различных заводов, фабрик и торговых учреждений.
Из-за генетической недоразвитости отношений собственности в Украине хозяевами предприятий стали владельцы крупных пакетов акций. Рядовые же акционеры в своём большинстве до сих пор не могут даже добиться выплаты им мизерных дивидендов на свои «ценные» бумаги.
Поэтому сегодня с высоты прошедших лет интересно выяснить, во-первых, какие модели приватизации реализовывались в других странах? Какими объективными обстоятельствами и субъективными факторами был избран осуществлённый вариант трансформации госсобственности в Украине. И, в-третьих, кто конкретно приложил руку к разработке основных законов в этой сфере?
Освещение этих вопросов необходимо не столько для душевного «мастурбирования» по прошлому, сколько для того, чтобы украинцев ещё раз не обманули сегодня. Дело в том, что Министерство финансов сегодня разрабатывает в качестве основного варианта компенсации нашим гражданам пропавших вкладов Сбербанка СССР и Укргосстраха специально выпущенными ценными бумагами (облигациями). Но мы ведь это уже проходили в период сертификатной приватизации в 1995-1999 годах.
На кого и на что могла равнятьсяУкраина в приватизации в начале 1990-х
В Украине выбор модели приватизации и основных приоритетов в ее осуществлении происходил в период, когда перед страной остро встал вопрос обеспечения ее экономической независимости. При этом, как отмечал Барабаш О.Л. — депутат первого созыва народных депутатов независимой Украины — идея приватизации "была весьма абстрактной, поскольку никто не знал путей ее реализации".
К этому времени были известны методы приватизации, используемые в развитых государствах и постсоциалистических странах Восточной Европы. Уже была осуществлена приватизация в Венгрии, заканчивалась в Чехии, Словакии, близилась к завершению в Польше. Быстрыми темпами развивался приватизационный процесс в России. Появились первые оценки приватизации, стали анализироваться сильные и слабые стороны различных ее моделей, утверждалось понимание необходимости обеспечения системности в ее проведении.
Подход к разгосударствлению и приватизации в каждой из постсоциалистических стран — их скорость, масштабность, механизмы — в значительной степени повлияли на дальнейшее развитие экономики этих стран, на реструктуризацию всего хозяйства и отдельных производств.
Чешская и Словацкая республики были пионерами массовой приватизации.
В этих странах за основу была принята ваучерная модель. Она предполагала бесплатное перераспределение значительной части (приблизительно 1/3) государственной собственности. На первой волне ваучерной приватизации почти 6 миллионов граждан бывшей Чехословакии стали акционерами путем "покупки" акций предприятий за ваучеры, при этом около 72% собственников приобрели акции через инвестиционные приватизационные фонды. Чешская приватизация ограничилась узким значением этого слова — сменой формы собственности. Фактическая реструктуризация производства, перестройка предприятий отодвигались на второй план. Это было обусловлено, с одной стороны, необходимостью ускорения приватизационного процесса, а с другой — концептуальной национальной установкой, в соответствии с которой государство, по определению, не может принимать правильные предпринимательские решения. Поэтому реструктуризация должна ожидать частного собственника, на которого и ложилась основная тяжесть преобразований .
В Польше массовая приватизация осуществлялась путем передачи государственной собственности национальным инвестиционным фондам, акции которых население могло приобрести в обмен на приватизационные сертификаты (кроме части акций, предназначенных для персонала предприятия). Реструктуризация рентабельных компаний осуществлялась одновременно с передачей их в руки частных национальных инвестиционных фондов, а перестройка нерентабельных компаний откладывалась на более поздний срок. Фактически это было связано с решением о стратегии реструктуризации, которое затягивалось из-за длительных дискуссий и отсрочки в принятии поправок к соответствующим законам.
Планы проведения ваучерной приватизации разрабатывались и в России командой Анатолия Чубайса.
Следует учитывать, что на выбор Украиной модели массовой приватизации повлиял не только опыт ее быстрого проведения в постсоциалистических странах Восточной Европы, но и замедленной приватизации (денационализация) крупных предприятий в Англии, Италии, Бразилии, который показывал, что единственным быстрым способом политической реструктуризации экономики и создания рынка капитала является сертификатная приватизация. Кроме того, экономики Венгрии и Польши, которые уже строились на результатах быстрой приватизации, к моменту начала приватизации в Украине начали демонстрировать динамичность развития и растущую эффективность.
ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛИВШИЕ ВЫБОР МОДЕЛИ ПРИВАТИЗАЦИИ В УКРАИНЕ
Осенью 1991 г. в Верховной Раде были рассмотрены несколько принципиально разных концепций приватизации, которые от Комиссии Верховной Рады Украины по вопросам экономической реформы и управления народным хозяйством представил Владимир Пилипчук, от Кабинета Министров – Александр Пасхавер, от Министерства по делам разгосударствления собственности и демонополизации производства – Виктор Сальников.
Пилипчук предлагал провести приватизацию через единую компьютеризированную сеть, с помощью которой путем подписки на имущество процесс приватизации должен был завершиться к 1994 г. С группой своих единомышленников Пилипчук не только разработал такой проект, но и сумел добиться обещания правительства США выделить $16 млн. для закупки и развертывания необходимого оборудования. Эта схема предусматривала создание единого банка данных, единую сеть приватизации и нейтрализацию всех возможных вариантов вмешательства в приватизацию и злоупотреблений.
Сальников предложил разновидность так называемого английского варианта приватизации, предусматривавшего разгосударствление собственности исключительно за деньги и с глубиной не более чем на 49%. Причем Сальников настаивал на том, что приватизацию должны были проводить сами министерства. Характерной особенностью этого варианта была постепенность, в силу чего он был рассчитан на 50 лет.
Александр Пасхавер был против этих двух вариантов. Первый он считал вообще нереальным. Второй же вариант, по его мнению, давал возможность министерствам намертво заблокировать процесс приватизации. Пасхавер считал, что выбор модели приватизации определялся в первую очередь политическими целями. Необходимо было лишить государство монополии в производственном секторе, передать часть экономической власти негосударственному капиталу .
В стране существовали мощнейшие политические силы, которые, подхватывая лозунг медленной, но «качественной» приватизации, готовы были делать все, чтобы остановить ее совсем или использовать в сугубо клановых, узкокорыстных интересах. На повестку дня встал вопрос о подготовке и проведении быстрой массовой приватизации. Однако население Украины в то время не имело достаточных средств, чтобы участвовать в денежной приватизации. Поэтому на основе изучения опыта восточноевропейских стран предлагалось ввести приватизационные бумаги, с помощью которых можно было быстрее начать приватизацию.
Верховная Рада Украины предложила объединить усилия всех трех групп разработчиков и вынести на рассмотрение парламента единую концепцию. Она должна была учитывать следующие реалии социально-политической и экономической ситуации нового государства в 1991-1992 гг. :
- консервативность украинского населения и господство в его массовом сознании, правда, со значительной примесью традиционной крестьянской мелкобуржуазности, социалистических стереотипов;
- господство старой коммунистической бюрократии в новых властных структурах буквально сверху до низу;
- экономическое господство директоров больших государственных предприятий в производственном секторе;
- отсутствие свободных и достаточных финансовых капиталов у потенциальных покупателей государственной собственности;
- неподготовленность государственных предприятий к приватизации и к работе в новой экономический ситуации;
- непонимание значительной частью населения важности процессов приватизации и нежелание адаптироваться к требованиям новой системы хозяйствования;
- отсутствие сформированной рыночной среды, в которой купля-продажа государственной собственности происходила бы на основе конкуренции.
В таких условиях было утопично и опасно ожидать развития нового частного капитала и соответствующей рыночной инфраструктуры до уровня, позволяющего провести классическую приватизацию путем продажи государственного имущества на рынке недвижимости и фондовом рынке. Поэтому в качестве основной цели приватизации на ее первых этапах была сформулирована задача максимально быстрого создания «критической массы» негосударственной собственности в производственном секторе экономики. Основными критериями успеха были провозглашены темп и масштабы. Необходимо было лишить государство монополии в производственном секторе, передать часть экономической власти негосударственному капиталу.
Именно по этим причинам был отклонен проект концепции приватизации, разработанный Виктором Сальниковым. В результате совместного решения проект единой концепции стал разрабатываться на основе варианта, предложенного Кабинетом Министров.
31 октября 1991 года Верховная Рада Украины утвердила “Концепцию разгосударствления и приватизации предприятий, земли и жилищного фонда”, которая позволила начать работу над ключевыми законопроектами о приватизации. Согласно этой Концепции малые предприятия планировалось приватизировать за 1-1,5 года, средние и большие - за 4-5 лет. Вне приватизации решили временно оставить узкий круг предприятий, которые непосредственно обслуживали государство (например, производителей вооружения) и природные монополии (такие как дороги, порты). Приватизация была ориентирована на снижение роли государства как собственника производственных предприятий.
Учет социальных и политических реалий отразился в следующих основных технологических особенностях украинской приватизации:
- население участвовало в приватизации, используя бесплатно розданные искусственные «приватизационные деньги» ограниченного хождения — в начале именные приватизационные счета, а потом - сертификаты;
- работники предприятий (а несколько позднее — и менеджмент) получили существенные льготы в приобретении акций своих предприятий;
- для небольших и средних предприятий не фондоёмких отраслей эти льготы были достаточны для присвоения их работниками контрольного пакета акций.
НАЧАЛО МАССОВОЙ СЕРТИФИКАТНОЙ ПРИВАТИЗАЦИИ
Сертификатная модель приватизации в Украине была первоначально задекларирована в «Концепции разгосударствления и приватизации предприятий, земли и жилищного фонда» от 31 октября 1991 г., а потом законодательно закреплена в Законе Украины «О приватизации имущества государственных предприятий» от 4 марта 1996 г.
Для выполнения заданий приватизации государственного имущества с использованием приватизационных бумаг, 6 марта 1992 года был принят Закон Украины "О приватизационных бумагах". Он определил понятие и предназначение приватизационных бумаг, условия и порядок их выпуска и размещения среди граждан Украины, учета, использования и погашения. В этом законе был закреплен один из важнейших признаков приватизационного сертификата — он мог быть только именным.
Выпуск приватизационных бумаг планировалось проводить в наличной и безналичной формах (в виде депозитных счетов). До 1995 года платежи за приобретенные объекты приватизации осуществлялись с приватизационных депозитных счетов, которые были открыты согласно Постановлению Кабинета Министров от 25 ноября 1992 года № 655 "О выпуске в оборот приватизационных имущественных сертификатов".
Принятая 7 июля 1992 г. Государственная программа приватизации на 1992 г. требовала, чтобы при продаже государственных предприятий 70% суммы оплачивалось приватизационными бумагами.
Правда, многие региональные органы приватизации, особенно в крупных городах, игнорировали это требование, проводя продажу собственности преимущественно за денежные средства. Это встречало поддержку местных законодательных и исполнительных органов, поскольку позволяло реально наполнять городской бюджет.
Необходимо подчеркнуть, что сертификатная модель приватизации была принята в результате социального компромисса. Она, с одной стороны, давала возможность начать процесс разгосударствления собственности без промедления, а с другой, - имела серьезные негативные последствия для всего дальнейшего процесса приватизации.
Во-первых, приватизационные бумаги не ходили свободно. Они были именными и в начале существовали в виде депозитных счетов. Процесс участия в приватизации с использованием приватизационных депозитных счетов был чрезвычайно сложным и запутанным вследствие вовлечения в него значительного числа промежуточных структур. На практике все это выглядело приблизительно таким образом.
Прочитав в газете о том, что в соответствии с Указом Президента Украины в сбербанке на него заведен приватизационный счет, рядовой гражданин тут же принимал решение о покупке акций, чтобы, как мечталось, потом всю жизнь припеваючи жить на дивиденды. Но на пути к этой мечте возникало несколько проблем. Первая – узнать о списке предприятий, акции которых можно купить. Это было чрезвычайно сложно. И если гражданин все же успешно решал ее, он шел в местное отделение сбербанка.
Там он узнавал, что в сбербанк еще не поступили списки лиц, которые имеют право на открытие приватизационных счетов. Необходимо было идти в ЖЭК и решать эту проблему. Затем, придя вновь в сбербанк, гражданин узнавал, что теперь ему нужно было предъявить платежное поручение от того предприятия, акции которого он хотел купить. Начиналась переписка с предприятием и длительное ожидание. Когда необходимая бумага все же поступала в сбербанк, он перечислял средства на адрес предприятия.
Теперь гражданин начинал звонить на предприятие, чтобы узнать, когда он, наконец, получит свои акции. После длительной нервотрепки (то сотрудница в отпуске, то акции еще не распределили, то просто никто телефон не берет) гражданин наконец узнает, что ему начислили акции, но они дематериализованы. Другими словами, они находятся в электронном виде, их нельзя подержать в руках, спрятать в шкатулку. И только через несколько месяцев, а то и лет, гражданин получает сертификат, в котором записано, что он является владельцем стольких-то акций.
Весь этот процесс значительно осложнялся, когда на каком-нибудь из этих этапов документы терялись или неверно заполнялись (а это происходило сплошь и рядом). И не удивительно, что желание пройти этот путь от начала до конца возникало очень у немногих. Из-за крайне неудобного механизма открытия приватизационных счетов и приобретения акций этот процесс шел чрезвычайно вяло. На 1 января 1994 г. численность населения Украины составляла 51,9 млн. чел. В списки граждан, имеющих право на получение приватизационных бумаг, было включено около 50 млн. чел. (94,3% от общей численности населения). Однако в 1992—1994 гг. открыли депозитные счета и получили свои сертификаты в Сберегательном банке Украины только 8 млн. граждан.
Во-вторых, не была предусмотрена схема использования сертификатов, которая бы четко разделила денежное и сертификатное обращение относительно объектов и средств приватизации.
Вначале приватизационные имущественные сертификаты (ПИС) служили средством расчета при продаже объектов групп А, Б, В, Г способами выкупа, продажи на коммерческих и некоммерческих конкурсах. При этом Фонд госимущества, в соответствии с требованиями Государственной программы приватизации 1992 г., требовал, чтобы приватизационными бумагами оплачивалось не менее 70% стоимости реализуемых объектов. В 1993-1995 гг. таким способом было реализовано по группе А - 266 803 ПИС и 4 382 компенсационных сертификатов, по группе Б,В,Г,Д – 4 252 067 ПИС.
Чтобы ликвидировать перечисленные негативные моменты Президентом Украины были внесены определенные корректировки в законодательную базу приватизации.
Указ Президента Украины «О введении в наличный оборот приватизационных имущественных сертификатов» от 21 апреля 1994 г. устанавливал, что с 1 января 1994 г. единой формой расчета за приобретенный объект приватизации являются приватизационные имущественные сертификаты, которые должны были выдаваться в отделениях Сбербанка Украины.
Указ Президента Украины «О мерах по обеспечению прав граждан на использование приватизационных имущественных сертификатов» от 26 ноября 1994 г. предусматривал, что объекты, находящиеся в государственной собственности и отнесенные Государственной программой приватизации на 1994 г. к группам Б, В и Г, подлежат преобразованию в открытые акционерные общества. Указ фактически вводил особый «ускоренный» процесс большой приватизации. Кабинет Министров Украины до 25 декабря 1994 г. должен был утвердить перечень не менее 8 тысяч объектов, подлежащих обязательной приватизации в 1995 г.
Указ установил, что 100% акций открытых акционерных обществ, созданных на базе объектов группы Б, не менее 70% акций открытых акционерных обществ, созданных на базе объектов группы В и 70% акции открытых акционерных обществ, созданных на базе объектов группы Г, продаются с сохранением предусмотренных законодательством льгот их работникам и руководству, а также на сертификатных аукционах гражданам Украины за приватизационные имущественные сертификаты. За счет акций, остающихся в государственной собственности, проводится компенсация гражданам Украины утрат от обесценивания сбережений на счетах в Сберегательном банке Украины.
Указ Президента Украины «О компенсации гражданам Украины потерь от обесценения денежных сбережений в учреждениях Сберегательного банка Украины и Укргосстраха» от 24 ноября 1994 г. ввел компенсационные сертификаты, которые выдавались в размере суммы индексации денежных сбережений. Было установлено, что компенсационные сертификаты обращаются свободно и используются для приватизации государственного имущества, за исключением целостных имущественных комплексов.
В тех конкретных исторических условиях для того, чтобы окончательно не заблокировать процессы приватизации и экономические реформы в целом конструктивное большинство депутатского корпуса при активной поддержке вновь избранного Президента Украины Л.Кучмы и правительства, избрали единственно возможный вариант - учесть все названные точки зрения, все четыре позиции и двигать приватизационный процесс одновременно по всем четырем направлениям. Что было и сделано.
Во-первых, была начата широкомасштабная сертификатная приватизация, которая предоставила возможность многомиллионным массам людей стать реальными собственниками. Во-вторых, через механизм аренды с выкупом было реализовано право трудовых коллективов стать собственниками своих промышленных предприятий. В-третьих, был утвержден перечень государственных предприятий, которые в виду их общегосударственной значимости не подлежат приватизации. И, наконец, в-четвертых, был задействован механизм денежной приватизации . Таким образом, 1995 г. стал годом начала массовой сертификатной приватизации.
Во второй части статьи будут освещены следующие вопросы:
- Тайны написания закона Украины «О приватизационных бумагах»;
- Куда делись приватизационные сертификаты большинства граждан в 1995-1999 годах;
- РольУкраинского центра сертификатных аукционов в бесплатной распродаже Родины.