Конституційна реформа правосуддя: крок вперед і два назад

5 вересня 2013 року у Верховній Раді України мною доповідався проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів (реєстр. № 2522а).

Цього ж дня за включення цього законопроекту до порядку денного сесії парламенту та його направлення до Конституційного Суду України проголосувало 377 народних депутатів України.

Запропоновані конституційні зміни підтримали представники всіх депутатських фракцій парламенту, в тому числі й представники сьогоднішньої влади – Порошенко П.О., Яценюк А.П., Турчинов О.В., Тягнибок О.Я. та інші.

Таке результативне голосування стало важливим досягненням у консолідації політичних сил Верховної Ради України й давало підстави сподіватися на швидке та успішне проведення конституційної реформи у сфері правосуддя.

Вже 19 вересня 2013 року Конституційним Судом України було надано висновок про відповідність аналізованого законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

10 жовтня 2013 року парламент розглянув проект змін до Основного Закону України і прийняв рішення про його попереднє схвалення.

До остаточного прийняття законопроекту залишався один єдиний крок – проголосувати за його підтримку на наступній черговій сесії Верховної Ради України не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту.

Переконаний, що набрання чинності відповідним проектом змін до Конституції України дало б змогу істотно наблизити українське законодавство до європейських стандартів та закласти нову основу для подальших реформ у сфері судочинства, оскільки ним передбачалося реформування у таких напрямках як:

- зменшення ролі політичних органів у прийнятті рішень, пов’язаних із суддівською кар’єрою. Верховна Рада України повністю виключалася із процедури прийняття рішень про обрання та звільнення суддів, а зміст рішень Президента України щодо призначення, переведення та звільнення суддів обумовлювався виключно рішеннями незалежних судових органів – Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;

- скасування випробувального п’ятирічного строку, на який суддя призначався вперше. Всі судді судів загальної юрисдикції мали призначатися безстроково, у зв’язку з цим передбачалося підвищити кваліфікаційні вимоги для кандидатів на посаду судді;

- зміна підходів щодо надання згоди на затримання та арешт судді, із виділенням ключової ролі у цьому процесі Вищій раді юстиції;

- встановлення нового порядку утворення, реорганізації та ліквідації судів, за якого відповідні рішення мали ухвалюватися шляхом прийняття закону;

- зміна складу і порядку формування Вищої ради юстиції, що дозволило б саме представникам суддівського корпусу відігравати ключову роль у роботі цього конституційного органу.

Відповідні положення щодо внесення змін до Конституції України аналізувалися Венеціанською Комісією і отримали її позитивну оцінку (висновок CDL-AD (2013)014 від 15 червня 2013 року).

Крім того, впродовж усього періоду розгляду парламентом конституційних змін, представники європейських інституцій неодноразово закликали політичні сили Верховної Ради України забезпечити їх підтримку.

Зокрема, голова Венеціанської комісії Джанні Букіккіо зауважив, що, запропоновані зміни до Конституції є дуже позитивним кроком, оскільки враховують рекомендації Венеціанської комісії, які містилися у висновку до цього законопроекту, а також висловив сподівання, що такі зміни до Конституції будуть прийняті.

У письмовій Декларації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 1 жовтня 2013 року зазначалося, що швидке прийняття проекту Закону України про внесення змін до Конституції у нинішній редакції спільно зі всіма політичними партіями, представленими в українському парламенті, стане ключовим здобутком всеохоплюючої конституційної реформи, проведення якої неодноразово було рекомендовано Парламентською Асамблеєю Ради Європи.

Однак, незважаючи на зазначені факти, 3 липня 2014 року проект змін до Конституції України було відхилено Верховною Радою України і при цьому основною підставою для парламентської більшості стали виключно політичні мотиви, а не недоліки відповідного проекту.

Цілко зрозуміло, що можна сперечатися про окремі деталі цього законопроекту та про доцільність їх вдосконалення.

Однак неспростовним залишається той факт, що його прийняття дало б сьогоднішній владі можливість розпочати реформу правосуддя і суттєво зекономити час, що є особливо важливим в умовах, коли українське суспільство очікує швидких і рішучих кроків.

Особливе нерозуміння таких дій викликає та обставина, що отримавши свої посади в результаті Євромайдану та виразу євроінтеграційних прагнень громадян України, влада за шість місяців так і не спромоглася внести жодного законопроекту, який б сприяв імплементації міжнародних стандартів у сфері судочинства, а натомість відхиляє проекти, які отримали підтримку європейських інституцій.

Навіть якщо припустити, що у найближчі тижні представникам політичних сил і вдасться розробити зміни до Конституції України в частині правосуддя, то абсолютно переконаний, що у сучасних правових та фактичних реаліях їх ухвалення не варто очікувати навіть у найближчих півроку.

Наведу декілька правових тез в обґрунтування цього висновку.

Насамперед необхідно зауважити, що відповідно до статті 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Отже, якщо законопроект про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя і буде зареєстрований у парламенті, то Конституційний Суд України матиме всі підстави для того, щоб визнати цей проект таким, що не відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

Однак, розглянемо ситуацію з ухваленням конституційних змін і з тієї точки зору, що на такий факт ніхто не звертатиме уваги і проект Закону про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя все таки буде подано до парламенту.

У цьому випадку ключову роль у проходженні відповідного законопроекту буде відігравати фактор можливих дострокових виборів парламенту.

Так, якщо припустити, що дострокові парламентські вибори відбудуться 5 чи 26 жовтня 2014 року (залежно від того чи буде внесено зміни до Закону України "Про вибори народних депутатів України" щодо скорочення строків виборчого процесу), то до часу їх проведення максимальний результат, якого теоретично може досягнути парламент – це попередньо схвалити проект про внесення змін до Конституції України.

Однак навіть такий варіант не матиме жодного значення для парламенту нового скликання.

Відповідно до положень статті 155 Конституції України остаточне прийняття законопроекту відбувається на наступній черговій сесії Верховної Ради України.

У разі ж проведення дострокових парламентських виборів, це вже буде парламент нового скликання (абзац 3 пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 4 червня 2009 року № 13-рп/2009), який має провести свою першу сесію (ч. 3 ст. 82 Основного Закону України), а далі відбуватимуться вже чергові сесії нового складу Верховної Ради України.

Тобто можна констатувати, що всі етапи прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України не можуть відбуватися у парламентах різних скликань.

На підтвердження цієї позиції можна навести й положення частини 3 статті 149 Регламенту Верховної Ради України, яка передбачає, що новообрана Верховна Рада України не може розглядати питання про прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України, який відповідно до статті 155 Конституції України був попередньо схвалений Верховною Радою України попереднього скликання, але голосування щодо прийняття якого як закону не проводилося. У такому випадку законопроект про внесення змін до Конституції України вважається не прийнятим Верховною Радою України попереднього скликання.

З огляду на це, очевидним є той факт, що всі зміни до Конституції України в частині правосуддя будуть розглядатися вже парламентом нового скликання після проведення дострокових парламентських виборів.

Якщо враховувати можливу дату проведення виборів (початок чи кінець жовтня 2014 року), а також строки встановлення результатів виборів, строки проведення першої сесії парламенту нового скликання, необхідність формування комітетів та інших органів парламенту, то можна констатувати, що реально новообрана Верховна Рада України розпочне свою діяльність не раніше початку чи середини грудня 2014 року.

Очевидно, що в умовах коли відбуватиметься формування парламентської коаліції, зміна складу Кабінету Міністрів України і можливе прийняття державного бюджету України на 2015 рік народним депутатам України буде не до питань зміни Конституції України в частині судоустрою.

Крім того, досить складно уявити, що у проміжок часу між початком першої сесії (грудень 2014 року) і початком наступної чергової сесії (перший вівторок лютого 2015 року) Верховна Рада України зможе здійснити хоча б попереднє схвалення проекту змін до Конституції України в частині правосуддя, оскільки для цього необхідно спочатку включити законопроект до порядку денного сесії та отримати позитивний висновок Конституційного Суду України (ч. 5 ст. 149 Регламенту Верховної Ради України).

З огляду на це, найбільш імовірним є варіант, за якого попереднє схвалення законопроекту можливе лише на сесії парламенту у лютому 2015 року, а остаточне прийняття лише на наступній черговій сесії, яка розпочнеться у вересні 2015 року.

Отже лише для простого внесення змін до Конституції України доведеться чекати більше року і це притому, що в нас й досі немає самого проекту змін до Основного Закону України.

Знову ж таки, всі наведені строки є досить умовними і не враховують ще цілого ряду істотних факторів, які можуть викликати додаткову затримку у підготовці та проходженні законопроекту.

Зокрема, діючій владі необхідно буде отримати висновок Венеціанської Комісії щодо відповідності запропонованих конституційних змін положенням європейських стандартів. Необхідність проходження такого етапу прямо випливає із рішень Парламентської Асамблеї Ради Європи.

У п. 6 Резолюції 1755 (2010) та пп. 2.4.3 п. 2.4 Рекомендації 1722 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи йдеться про те, що органи влади України мають подавати до Венеціанської Комісії проекти законів із важливих сфер суспільного життя перед їх ухваленням.

При цьому варто враховувати, що Венеціанська Комісія є колегіальним органом, який включає експертів з різних держав та здійснює свої повноваження шляхом проведення пленарних засідань, які згідно із частиною 3 статті 4 Статуту Венеціанської Комісії відбуваються, як правило, 4 рази на рік.

За таких умов процес підготовки і ухвалення Венеціанською Комісією відповідного висновку щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України може зайняти декілька місяців, що також вплине на загальну тривалість конституційного процесу.

Важливим у аналізованій ситуації є і той факт, що саме по собі прийняття змін до Конституції України у сфері правосуддя не дозволить вирішити всі проблемні питання судочинства, а додатково потребуватиме цілого комплексу змін до законів, а також проведення ряду організаційних дій з метою втілення конституційних приписів формування та діяльності судових органів.

Вжиття таких заходів у свою чергу вимагатиме достатньо значного проміжку часу, впродовж якого владі доведеться постійно пояснювати громадянам України чому й досі немає ґрунтовних змін у системі судочинства.

Діюча влада мала шанс одним голосуванням або зробити істотний крок у напрямку проведення судової реформи або ж серйозно загальмувати прийняття конституційних змін у сфері правосуддя.

Який варіант розвитку подій було обрано ми знаємо, невідомими тепер залишаються лише плани щодо доцільності проведення конституційної реформи у сфері правосуддя, її зміст та будь-які орієнтовні строки її завершення.